Ambiente y ordenamiento territorial

Consideraciones del escenario minero provincial en el marco del ordenamiento territorial

Desde comienzos del siglo XX, el desarrollo socio-económico de Argentina estuvo fundado sobre un modelo agro-ganadero cimentado en las excepcionales condiciones de producción agrícola de la Pampa Húmeda, lo cual trajo aparejado el crecimiento y consolidación de una cultura relativa a esta actividad a diferencia de una conexa con la minería. En consecuencia, fue recién en el período 1960-1980 cuando el Estado argentino investigó la potencialidad minera del territorio nacional y, a partir de los años noventa en adelante, impulsó la minería a fin de diversificar la matriz productiva nacional. Con dicho objeto, se introdujeron modificaciones legislativas que limitaron el papel del Estado a la esfera de la promoción y el control e impulsaron la labor privada en el sector, cuyo resultado fue el crecimiento sostenido de la actividad minera en general y de la minería metalífera en particular (en adelante MMCA).

Esta transformación del régimen productivo y regulatorio minero en Argentina, se circunscribió en un contexto internacional caracterizado por la hegemonía del capital financiero, iniciada a mediados de los años setenta con la caída del patrón fordista de acumulación. En el período 1976-2011, tuvieron lugar dos acontecimientos históricos nacionales que modificaron estructuralmente la acumulación del capital en el país: el golpe cívico-militar de 1976, que comenzó una etapa de valorización financiera del capital dando origen al régimen de acumulación rentístico-financiero; el cual conoció un punto de inflexión con la salida del régimen de convertibilidad de la moneda nacional en 2001-02, que permitió una recuperación de la actividad productiva que se extiende hasta el presente. Este escenario posibilitó oportunidades de desarrollo para la fracción productiva del capital interesada en la MMCA en el territorio argentino. Al mismo tiempo, emergieron sectores de la sociedad críticos de la actividad por considerarse social, económica y ambientalmente afectados. Cada uno de estos actores, cuyos recursos y posibilidades de ejercer influencia en las formas de regulación son desiguales, desarrollaron estrategias a través de las cuales conseguir que se garantizaran institucionalmente sus intereses.

Asimismo, desde comienzos de la década de los años setenta, inicia en Argentina un lento proceso de consolidación y ejecución de políticas públicas en materia de ordenamiento territorial (en adelante OT). Desde 1972, cuando Buenos Aires sancionó la Ley N° 8912, las provincias argentinas elaboraron, con serias dificultades vinculadas también a pujas sectoriales, marcos regulatorios para el OT de sus jurisdicciones; registrándose al año 2009, doce iniciativas sin ley ni reglamentación alguna (Gudiño, 2009). Fue recién en el año 2000, cuando el gobierno argentino incorporó y jerarquizó dicha herramienta dentro de su agenda, como instrumento para abordar la cada vez mayor relevancia que adquirirían las problemáticas derivadas de desequilibrios territoriales y sociales. Consecuentemente, se llevó adelante el diseñó y la ejecución de la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, a cargo del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.

En este arduo proceso de implementación de políticas territoriales en Argentina, el de Mendoza constituye un caso representativo, en tanto exhibe los desafíos de su concreción: la expresión decisiva del Poder Legislativo en la sanción de una ley provincial de OT, y su posterior implementación a cargo de la unidad de aplicación correspondiente. En efecto, luego de dos décadas de fallidos intentos en la aprobación de la norma, diversos sectores de la sociedad mendocina, con importante participación del área científico-académica, lograron, en el año 2010, la sanción de la Ley N° 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo. Asimismo, la fase correspondiente a la implementación de dicha norma que actualmente se lleva adelante, reviste complejidades vinculadas con la planificación y gestión del territorio, donde los diferentes sectores productivos con intereses en Mendoza pugnan por prevalecer.

En este contexto, la actividad minera en general y la MMCA en particular, demandan especial atención debido a la complejidad estructurada en torno a este sector en el territorio. Aquí entonces, el Estado, en tanto organización jurídica de la Provincia, desempeña un papel importante como instancia normativa válida para todos. En este sentido, la legislación estatal en materia minera y territorial resulta un pilar fundamental de análisis, ya que da cuenta de los compromisos asumidos por los diferentes actores involucrados en el proceso, que aseguran la cohesión social y la reproducción del régimen de acumulación.

El presente trabajo indaga sobre el rol desempeñado por el Estado de Mendoza frente a la MMCA, de gran importancia a ser considerado en el actual proceso de OT provincial. En esta dirección, la investigación examina la forma en que la sociedad mendocina ha regulado, bajo el régimen de acumulación rentístico-financiero primero (1976-2000) y el período de post-convertibilidad (2001-2011) después, el aprovechamiento de los recursos minerales del territorio provincial. Concretamente, se propone descubrir los intereses sectoriales, como se articulan o contrastan y las huellas que la cristalización de éstos dejan impresas sobre las formas de regulación.

A fin de contribuir de forma coherente al alcance de dicho propósito, la investigación utiliza el estudio de caso histórico como estrategia metodológica. De este modo, se analizan las variables implicadas en el marco del contexto social, económico y político particular de Mendoza durante el período 1976-2011, a fin de revelar la estructura subyacente al fenómeno de estudio. Así entonces, la dimensión espacio-temporal a la que se delimita el trabajo refiere a una provincia estimada como caso paradigmático de la temática abordada, al constituirse, bajo el período analizado, en escenario de pujas sectoriales en torno a la MMCA que incidirán sobre las formas de regulación y, por consiguiente, de producción minera en la provincia, como así también en las relativas al OT; pugnas estas que indefectiblemente se encuentran insertas en la trama más amplia de las transformaciones que el devenir histórico ha impreso al régimen regulatorio y productivo de Argentina y Mendoza.

Conclusiones

Los cambios en el régimen productivo y regulatorio de la actividad minera efectuados por el Estado Argentino durante el período 1990-2011, fueron acompañados y replicados por el Estado de Mendoza. Ahora bien, esta alineación de la Provincia con la Nación en materia de política minera incidió en el circuito productivo local con resultados diferentes a los ocurridos en otras provincias mineras argentinas. Si bien entre 1990 y 2000 Mendoza experimentó, en sintonía con el resto del país, la transición de un estado de paralización a la reactivación minera focalizada en prospectos metalíferos, durante la década siguiente, los emprendimientos de MMCA proyectados no pudieron llevarse a cabo debido a la inseguridad jurídica local primero y a la sanción de la Ley Provincial N° 7.722 después. Este acontecer fue el resultado de un proceso inserto en la trama socio-económica y cultural mendocina que determinó la regulación del aprovechamiento productivo de los recursos naturales en base a los intereses de los distintos actores socio-productivos involucrados.

Durante los años noventa, el Estado de Mendoza redefinió su rol como agente promotor y fiscalizador de la actividad minera. En dicho proceso fue clave la participación activa de los gobiernos provinciales del período en la reforma de la legislación minera nacional, en la actualización de la normativa local y en el desarrollo e implementación de estrategias de promoción minera. El objetivo de las distintas gestiones gubernamentales de esta etapa estuvo centrado en establecer un marco jurídico seguro que permitiera la atracción de capitales de riesgo dispuestos a invertir en proyectos de minería metalífera, de manera tal que la actividad se constituyera en base de la diversificación productiva provincial.

El resultado de este proceso fue el posicionamiento de Mendoza como principal destino de inversión para capitales extranjeros interesados en la producción de metales en el país. Durante este período, se radicaron en la provincia numerosas compañías mineras foráneas que llevaron adelante sus tareas de cateo tanto a nivel local como en otras jurisdicciones del territorio argentino. Sin embargo, el cambio del contexto internacional respecto a la comercialización de los minerales que tuvo lugar hacia fines de la década, modificó momentáneamente este escenario.

En este marco, adquirieron protagonismo las PyMEs locales dedicadas a la minería no metalífera y rocas de aplicación, responsables de la totalidad de la producción minera provincial (con excepción de los hidrocarburos). El sector fue asistido por el gobierno de Mendoza y comenzó a intervenir en el desarrollo de la política minera provincial. De este modo, se atendieron algunos de los reclamos efectuados a lo largo de toda la década por los productores mineros mendocinos, quienes, nucleados en diferentes organismos, demandaron al gobierno provincial, a través de solicitudes formales (notas a la autoridades) e informales (publicaciones en la prensa escrita), las mismas condiciones de desarrollo de la que participaban otras actividades productivas. En consecuencia, estos dos actores dirimieron sus principales diferencias y acercaron posiciones.

La dirección que tomó la evolución del circuito productivo mendocino durante la década del noventa, fue posibilitada por las características que revistieron las formas institucionales bajo el régimen de acumulación rentístico-financiero en Argentina. La flexibilización laboral, la desregulación de los mercados, la internacionalización de la economía y la incorporación al circuito mercantil de recursos naturales estratégicos, sumada al nuevo rol asumido por el Estado, constituyeron un escenario propicio para que la fracción productiva del capital trasnacional encontrara rentabilidad en la inversión de proyectos metalíferos en el territorio provincial.

Estas ventajas comparativas se profundizaron en la etapa de post-convertibilidad. La devaluación de la moneda argentina incidió en la reconfiguración de la relación salarial y el régimen de competencia y condujo al desarrollo de un plan económico de corte productivista. Por consiguiente, los gobiernos mendocinos del período continuaron con la política minera de los años noventa, centrada entonces en la efectiva ejecución de proyectos de MMCA.

Sin embargo, en la provincia de Mendoza donde las restricciones ecológicas se advierten con mayor sensibilidad por las condiciones rigurosas que impone el entorno natural, objeto central a ser tenido en cuenta en los procesos de planificación y OT, el desarrollo de dichos emprendimientos encontró resistencia por parte de diferentes sectores socio-productivos locales, quienes señalaron la afectación social, económica y ambiental que implicaría la actividad para la comunidad mendocina. Comunas, productores agrícolas, legisladores, científicos y ambientalistas, a través de sus organizaciones y de distintas vías de manifestación (instancias judiciales y legislativas, comunicaciones en la prensa y medidas de fuerza), demandaron al gobierno provincial la paralización de los proyectos de MMCA en el territorio provincial y el cumplimiento de la normativa ambiental vigente.

Este proceso introdujo una substancial modificación en el régimen regulatorio de la actividad minera provincial, lo cual afectó los intereses del capital productivo trasnacional con inversiones en proyectos metalíferos en Mendoza. Consecuentemente, las firmas minera extranjeras operando en la provincia, con el apoyo del sector minero local (productores, empleados del rubro y legisladores), iniciaron acciones legales (presentaciones ante la Justicia) reclamando la declaración de inconstitucionalidad de la normativa sancionada y la indemnización por los perjuicios que la acción les implicó.

Propuestas para políticas públicas

A partir de lo expuesto, puede concluirse que durante el período 1976-2011, el Estado de Mendoza, en sintonía con el Estado Nacional, cristalizó los intereses del capital centrado en la explotación MMCA, lo cual se materializó en las modificaciones introducidas en el régimen regulatorio y productivo minero durante la década del noventa. Ahora bien, durante la etapa de post-convertibilidad la fracción productiva del capital local vinculada con la actividad agro-industrial desplegó estrategias que incidieron sobre dicho marco regulatorio, logrando institucionalizar sus intereses en el aparato estatal, lo cual permitió mantener la cohesión social y asegurar la reproducción del régimen de acumulación ligado a la actividad económica tradicional de Mendoza.

En este contexto, el proceso de OT que tiene lugar hoy en Mendoza resulta ineludible en tanto “proceso e instrumento de planificación, de carácter técnico-político administrativo con el que se pretende configurar, en el largo plazo, una organización del uso y ocupación del territorio, acorde con las potencialidades y limitaciones del mismo, las expectativas y aspiraciones de la población y los objetivos de desarrollo” (Massiris, 2002). De este modo, la Ley N° 8051 se constituye en una herramienta pertinente a partir del cual el Estado de Mendoza propicie el debate correspondiente que permita a la sociedad entera adquirir conocimiento científico sobre los beneficios y desventajas de la explotación MMCA como actividad productiva de la provincia y decidir, sobre la base de dichos fundamentos, respecto al aprovechamiento de los recursos minerales del suelo mendocino. Esto resulta fundamental a fin de constituir una masa crítica de ciudadanos que intervenga consciente y activamente en el desarrollo de políticas de gestión racional del patrimonio natural mendocino y, por ende, un Estado democrático de hecho.

Bibliografía

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