Ambiente y ordenamiento territorial

Agua y Saneamiento: lecciones aprendidas y debate presente

Introducción

Este artículo ofrece un punto de partida en la búsqueda de profundizar el necesario debate acerca del ordenamiento del servicio público de agua potable y saneamiento en la Provincia de Mendoza a más de 20 años de la sanción de la Ley 6.044. Es producto de las conclusiones devenidas del trabajo de tesina de grado del autor, que aborda en forma minuciosa la trayectoria histórica e institucional del sector, centrándose en la relación interinstitucional del principal prestador de servicios para el período 1998-2010, OSM SA; y el organismo público diseñado para su regulación y control, el EPAS. La metodología aplicada fue predominantemente cualitativa. Se presentarán recomendaciones en vistas del mejoramiento del diseño institucional vigente, siendo hoy la empresa pública, AySAM SA, la responsable de la prestación en el área servida otrora por el citado operador.

Aspectos metodológicos

Al abordar el diseño institucional para el servicio público de agua potable y saneamiento (SAPyS) en Mendoza surgido de la Ley provincial 6.044 sancionada en 1993, nos propusimos hacerlo desde el enfoque de evaluación de políticas públicas. Por ello, la estrategia metodológica integró diversas técnicas dentro de la concepción de Evaluación Pluralista (Ballart, 1992),  para una investigación de tipo aplicada que echara luz acerca de en qué medida los arreglos institucionales formulados propiciaron una eficaz regulación de la actividad de la empresa OSM S.A. en aras de garantizar el funcionamiento regular del servicio público de agua potable y saneamiento en su respectiva área de cobertura, determinada por el contrato de concesión. La nota pluralista implica el rechazo a la idea de evaluación imparcial y objetiva propia de la concepción racionalista clásica y, a su vez, concentrarse en la importancia de los valores y las opiniones de una pluralidad de actores; en la dimensión política de la evaluación; y en la triangulación de datos.

El abordaje se realizó básicamente desde dos frentes: uno, inductivo, en base a un Análisis Narrativo (Barzelay y Cortázar, 2004) y otro deductivo, desde un análisis de Déficit de Capacidad Estatal (Oszlak y Felder, 1997).

Comentarios acerca del reordenamiento del sector de agua potable y saneamiento efectuado por la Ley 6.044

Como primera observación, diremos que el delineamiento de principios rectores y de una regulación exógena para el sector fue novedoso. Correspondieron a la visión de una elite modernizadora seducida por la experiencia internacional proveniente de los países desarrollados, como también influenciada por el financiamiento y las recomendaciones de los organismos internacionales.

La creación del EPAS –Ente Provincial de Agua y Saneamiento- marcó un antes y un después en la trayectoria histórica del servicio. La Ley 6.044 establece como política general un rasgo central: la separación orgánica de las funciones de regulación (incluyendo la emisión de las normas de calidad del agua), control y policía de los SAPyS, y la operación de los mismos. Respecto a esta función de regulación, se propende a la realización de importantes objetivos tales como garantizar el mantenimiento y promover la expansión del sistema de provisión de agua potable y desagües cloacales e industriales; lograr que la operación de los servicios se ajuste a los niveles de calidad y de eficiencia; incentivar el uso racional y eficiente del recurso hídrico, y promover la participación de los usuarios y de los trabajadores del sector en la prestación de los servicios; entre otros.

La fortaleza de este organismo es vital para el éxito de esta normativa que lo ubica como pieza central del diseño institucional. Fueron importantes su creación por Ley -así como los lineamientos generales del Marco Regulatorio-, y su organización y puesta en funcionamiento previas a la operación privada de OSM SA. Por otro lado, el Contrato de Concesión, a diferencia de lo ocurrido en otras concesiones y privatizaciones, no fue "negociado" con un consorcio empresario, sino virtualmente pactado con una sociedad anónima de participación estatal mayoritaria: Obras Sanitarias SA, creada como sucesora de su homónima Sociedad del Estado, que en virtud de esta condición no podía incorporar accionistas privados en su capital social. Por tanto, no se hallaron en sus inicios déficits normativos o de secuencia de la reforma de relevancia. A pesar de algunos matices, como la contemporaneidad de la primera licitación por gerenciamiento en 1995 y la constitución del EPAS, ellos no alcanzan a empañar nuestra ponderación positiva del mismo.

En comparación, por ejemplo, recordemos el Decreto del Poder Ejecutivo Nacional 999/92, por el cual se estableció el marco regulatorio de la concesión de las áreas servidas por Obras Sanitarias de la Nación. En contraste, si bien contemporáneos, la principal diferencia entre las normativas es justamente que, en el caso mendocino, se contó con la sanción de una ley, y no un mero decreto. Respecto al diseño del ente regulador, el ETOSS presentaba un directorio de corte "político", contrastando el perfil técnico del EPAS.

No obstante, en nuestra opinión, el "arraigo institucional" del EPAS no se alcanzó plenamente al día de hoy, si bien como unidad organizativa ha logrado estabilidad en el sistema institucional, quizás con funciones efectivas más acotadas que las que se propiciaba inicialmente. Y aquí cabe el rol de los propios actores políticos.

Vemos en la actualidad, una falta de comprensión o consideración secundaria -siendo indulgentes- de la importancia de la jerarquización institucional del EPAS. Así, en el año 2014, desde la UCR se presentó un proyecto de Ley de derogación de la Ley 6.044 y disolución del EPAS que fue tratado en comisiones en la H.C. de Senadores de la Provincia. Coincidimos plenamente con la defensa del personal del EPAS, manifestada en una carta enviada a la Legislatura el 22 de septiembre de ese año, destacando la acción del ente, que con sus recursos y su personal técnico-profesional acude permanentemente en ayuda y asistencia económica y técnica de los más de 140 operadores de gestión comunitaria que surten de agua potable a gran parte de la población rural y semiurbana, fuera del radio de provisión de AySAM SA. Por otro lado, establece parámetros de calidad, realiza el control periódico de redes, plantas y fuentes de provisión y el control del agua suministrada y de los efluentes cloacales, así como el tratamiento de éstos. Además es el organismo que atiende y gestiona los reclamos de los usuarios no resueltos por los operadores, entre otras funciones.

Tabla resumen: organismos que participan en el servicio de agua potable y saneamiento

Reflexiones acerca del proceso de reforma institucional

Una reforma no se cristaliza por mera inercia: requiere de condiciones coyunturales críticas que propicien una correlación de apoyos políticos suficientes para encararla y también de la voluntad política esencial para sostenerla hasta producido su arraigo institucional. Por ello, antes que en déficits internos de la gestión del EPAS o déficits formales en la Ley, nuestra mirada acerca de sus limitaciones está puesta en su propia trayectoria histórica y las interferencias sufridas por el Poder Ejecutivo de turno, desde 1999.

Dirigiendo nuestra atención hacia la normativa considerada (Ley 6.044, Decreto Marco Regulatorio 911/1995 y Contrato de Concesión) observamos que el régimen legal impuesto al principal concesionario de la Provincia era amplio. Brindaba herramientas y garantías al Estado suficientes para el necesario seguimiento de la actividad. La venta accionaria de OSM SA ha sido frecuentemente interpretada en forma errónea usando la expresión "privatización del servicio público"; mientras que la adecuada es “concesión del servicio público”. El temor, en definitiva, era al desentendimiento del Estado de sus responsabilidades al frente de un servicio público esencial, fundado además en el grado de maniobra y poder de negociación por fuera del andamiaje jurídico de los que cualquier consorcio internacional gozaría. Aunque, en la práctica, finalmente el fenómeno de "captura" del ente regulador o pérdida de su autonomía, estuvo vinculado más a la acción del Poder Ejecutivo provincial que a la empresa regulada. El by pass a la intervención decisoria del EPAS a partir de 2002 nos impide atribuirle responsabilidad en la falta de rigor en la aplicación del marco regulatorio. Ante los incumplimientos del Plan de Operaciones y Expansión (POE), el Ejecutivo contaba con la herramienta legal y las condiciones objetivas para rescindir el contrato por culpa del concesionario. La normativa no era laxa al respecto, estableciendo las causales de rescisión claramente en el Contrato de Concesión (CC) que el operador aceptó en libre ejercicio de su voluntad al concurrir a la licitación.

Respecto al POE, coincidimos en que su virtud estuvo dada por un nivel amplio de exigencias que se fijaran durante el breve período de la gestión pública de la Sociedad Anónima; y que el operador privado, reiteramos, asumió como propio al adjudicarse la licitación. Creemos que a través de la descripción detallada de obligaciones que hacía el Plan, sumada a la jerarquía reconocida del mismo en el propio CC, no se dejaba librado a la discrecionalidad del ente o del Poder Ejecutivo, una materia tan importante como la relativa a las inversiones a realizarse por el concesionario. No obstante, la realidad mostró que, aún en casos donde se prosiguió desde la estricta legalidad, la seguridad jurídica puede no ser suficiente ante el poder de negociación de grandes empresas trasnacionales. 

Conclusiones y recomendaciones

Nos excede la posibilidad de abordar cada aspecto con mayor detalle. Con todo, esbozaremos algunas conclusiones resultantes de la evaluación institucional efectuada.

• Respecto a la jerarquía normativa (+)

Ya ha sido señalada la importancia de la sanción legislativa del ordenamiento a efectos de jerarquizar el rol del EPAS, así como su creación en forma previa a la concesión del servicio.

• Respecto al sistema tarifario (+)

Previo al reordenamiento, existían tarifas subvaluadas y sostenimiento de la empresa a través del presupuesto público: así la gerencia perdía incentivos para el desarrollo de una administración eficiente ya que no poseía una referencia explícita de la relación entre ingresos y costos operativos. Pero este sistema traía una ineficiencia aún más importante: el subsidio encubierto a aquellos sectores socio-económicos que poseían capacidad de pago. Entiéndase, si todos los ciudadanos pagábamos una tarifa por debajo de los costos reales y el Estado financiaba ese déficit inyectando fondos a la empresa para cubrir sus gastos operativos, en términos financieros, implicaba lo mismo que subsidiar uniformemente, uno por uno a cada usuario del sistema en la misma cuantía. Lo que interpretamos como una distribución regresiva del ingreso por parte del Estado.

Por ello, subsidio "encubierto”. En segundo lugar, por definición el subsidio estatal a la demanda -a los usuarios- es de mayor transparencia que el subsidio a la oferta -al concesionario-, ya que hay mayor posibilidad de colusión entre el Estado y una empresa que entre el Estado y cientos de miles de usuarios. Ciertamente, además es necesario establecer criterios objetivos y sencillos de determinación de beneficiarios, a fin de evitar prácticas clientelistas de selección de los mismos.

• Respecto a la participación de los usuarios (-)

Si bien notamos un cambio de orientación respecto de la concepción del usuario en el diseño institucional previsto en la normativa, no creemos que haya efectivamente operado a niveles profundos. Predomina un enfoque consumerista que limita la interacción entre usuarios y proveedores a un estadio predominantemente consultivo-reclamatorio; mientras no se registra el diseño de mecanismos de naturaleza plenamente participativa. Si bien entendemos que la construcción de ciudadanía no es un proceso espontáneo y que a veces el empoderamiento institucional del ciudadano debe hacerse con ciertos reparos para que las estructuras creadas no sean capturadas por intereses particulares, a lo largo de la trayectoria estudiada no vemos la voluntad política de los actores relevantes en transitar ese camino, como así tampoco una vigorosa actividad social en el llamado sector público no estatal, en tanto asociaciones en defensa de los derechos de los usuarios en el ámbito de la concesión estudiada (valga esta última indicación ya que fuera de ese radio, la prestación a cargo de pequeños operadores -Uniones Vecinales, Cooperativas, etc.- merece ser consignada, pero su consideración excedió el objeto de nuestro trabajo).

• Control del EPAS (-)

Acerca del control del ente regulador por parte de la Legislatura encontramos un vacío normativo. Estimamos que debería institucionalizarse un mecanismo de revisión extraordinaria de las decisiones u omisiones del Ente en el ámbito del Poder Legislativo ante la puesta en conocimiento público de situaciones irregulares. El alcance del mismo no debería alterar la necesaria autonomía del EPAS. Pensamos esta recomendación desde el punto de vista de la cooperación institucional, tanto más que desde la simple corrección o sanción de los desvíos. Es decir, lo que interesa en última instancia es hacer efectiva la protección de los derechos de los usuarios. La dinámica de competencia partidaria por el acceso a cargos electivos futuros presente en la Legislatura es un incentivo suficiente del que disponen sus miembros para canalizar las demandas de deficiencia en el SAPyS. Según entendemos, el diseño institucional no puede apelar a la buena voluntad o altruismo de las personas que dan vida a las instituciones, sino que deben considerar aquellos incentivos positivos o negativos que proveen determinados arreglos institucionales. En este caso, se trata de aprovechar estas energías que, quizás, no siempre expresan las más nobles intenciones; pero que en lo concreto, producen consecuencias deseadas.

• Relaciones interinstitucionales (-)

En relación a la autonomía del ente respecto del Poder Ejecutivo, vemos un adecuado tratamiento legislativo, pero como ya se dijo, una falta de respeto de la misma por parte de los distintos gobernadores desde 1999 a la fecha.

Por su parte, la coordinación del EPAS con otros organismos vinculados al SAPyS, muestra sus claroscuros. Por ejemplo, si bien la normativa establece el deslinde de competencias en materia de efluentes entre el EPAS y el Departamento General de Irrigación; vemos que la Ley 6.044 pretende jerarquizar al Ente en funciones como la calidad de aguas tradicionalmente desempeñadas por el DGI. Lo que huelga hacerse, es una política integral para el sector, que defina incumbencias específicas a los organismos allí donde haya superposición o concurrencia de atribuciones. La citada Ley apela al acuerdo entre ambos, pero según nuestra mirada, este tipo de disposiciones es propio del voluntarismo y no de la operatividad de la norma. El DGI es una institución centenaria, de jerarquía constitucional, y frente a un devaluado EPAS, cabe esperar una reticencia del primero hacia el establecimiento de nuevos mecanismos de enlace institucional.

Comentario final

Nuevas modificaciones seguramente podrán vitalizar el funcionamiento de este diseño institucional, así como el logro de una integración normativa y administrativa entre los distintos usos del recurso hídrico, de la mano de las lecciones aprendidas. Con sus aciertos y errores, la experiencia transitada debe servir de base para las reformulaciones pertinentes. La funcionalidad del EPAS de ningún modo se ha vuelto superflua por la estatización de la principal empresa operadora en la Provincia.

Bibliografía

Ballart, Xavier (1992). ¿Cómo evaluar programas y servicios públicos? Madrid: MAP.

Barzelay, Michael y Cortázar Velarde, Juan Carlos (2004). Una Guía Práctica para la Elaboración de Estudios de Casos sobre Buenas Prácticas en Gerencia Social. Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES). Washington DC: BID.

Legislatura de la Provincia de Mendoza: Ley 6.044 “Servicio de provisión de agua potable”. Disponible en: http://www.saij.gob.ar/6044-local-mendoza-servicio-provision-agua-potable-lpm0006044-1993-08-19/123456789-0abc-defg-440-6000mvorpyel?q=%28numero-norma%3A6044%20%29&o=0&f=Total%7CTipo%20de%20Documento/Legislaci%F3n/Ley%7CFecha%7COrganismo%7CPublicaci%F3n%7CTema%7CEstado%20de%20Vigencia%7CAutor%7CJurisdicci%F3n/Local/Mendoza&t=1

Oszlak, Oscar y Felder, Ruth (1997). La Capacidad de Regulación Estatal en la Argentina: Quis Custodiet Custodes? en Isuani, Aldo y Filmus, Daniel (comp.) (1997). La Argentina que Viene. Análisis y Propuestas para una Sociedad en Transición. Buenos Aires: Grupo Editorial Norma.

Fuente de la foto: Diario El Sol