Ambiente y ordenamiento territorial

Análisis de la normativa ambiental con respecto a la potencial generación de impactos acumulativos de la actividad hidrocarburífera no tradicional en Puesto Rojas (Malargüe)

Introducción

 La generación de Impactos Acumulativos forma parte de un fenómeno sinérgico que no ha recibido la atención que merece su trascendencia, e impulsado ─entre otras causas─ por métodos de clasificación y gestión ambiental, basados en un nivel de significancia, que no tiene en cuenta dos variables importantes: el tiempo y el espacio.

La carencia de lógica ecosistémica impide analizar los impactos individuales como potencialmente acumulables, quedando ajustados al alcance espacial inmediato y temporal presente. 

Un Impacto acumulativo es aquel efecto que la acción del agente inductor, al prolongarse en el tiempo, incrementa progresivamente su gravedad; al carecer del medio de mecanismos de eliminación con efectividad temporal, similar a la del incremento de la acción causante del impacto. (Conesa Fdez. – Vitora, 2010).

Figura 1: el gráfico de la izquierda representa los impactos acumulativos y el de la derecha los impactos sinérgicos. 

Fuente: Vicente Conesa Fdez. – Vitora, 2010.

Esta visión parcial de los recursos ecosistémicos, se ve reflejada en las habilitaciones sucesivas (sincrónicas y diacrónicas) de proyectos que van acumulando paulatinamente pasivos ambientales. Como describe la definición, no se planificaron a priori los mecanismos preventivos y/o compensatorios de gestión ambiental.

En Argentina, la Ley General de Ambiente N°25675 exhorta a las provincias a realizar estudios de impacto ambiental, previos a las habilitaciones de proyectos emitidos por proponentes de cualidad pública o privada. En ciertas ocasiones, según la normativa provincial, este procedimiento puede ser eximido de la obtención de Declaración de Impacto Ambiental. En este caso el Estudio de Impacto Ambiental, a diferencia de la Manifestación General de Impacto Ambiental, es más acotado y se denomina Aviso de Proyecto. Su aprobación, además, exime al proponente de la realización de Audiencia Pública, instancia diseñada para que todos los civiles tengan el derecho de informarse, y aportar consultas en relación al proyecto a desarrollar. Aunque ésta última no sea vinculante, debe ser contemplada por las Autoridades de Aplicación, que emitirán la DIA.

Teniendo en cuenta que dicho estudio abarca un análisis técnico-científico y social de un alcance temporal y espacial reducido, se estima que el procedimiento puede estimular la acumulación sistemática de impactos, desvirtuando así el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental. Este último, aun siendo más completo y de mayor alcance que el Aviso de Proyecto, no está confeccionado tampoco para reconocer la generación de impactos acumulativos.

Este patrón ocurre en el desarrollo de la gran mayoría de las actividades económicas de la provincia de Mendoza, en tanto el presente trabajo hace foco en las llevadas a cabo para la Industria energética hidrocarburífera. Lo que guía dicha selección, es la elevada huella ambiental que conlleva su desarrollo, tradicionalmente, con la explotación convencional y recientemente con la incorporación de explotación no convencional, por los emergentes aspectos ambientales que reviste, en comparación a la primera de ellas. 

Dicha situación conlleva a un interrogante susceptible de ser sometido a investigación, y se basa en la premisa de que la normativa nacional y provincial, en un contexto de Vulnerabilidad Global, no alcanza a identificar la potencial generación de impactos acumulativos, en un área determinada de concesión de explotación hidrocarburífera no convencional.

Para conocer dicha vulnerabilidad, primero se expone el alcance de los requisitos exhortados por la normativa; luego se estudia el expediente que contiene la habilitación de los primeros pozos fracturados a nivel provincial (en Puesto Rojas, Malargüe); y finalmente se analiza la Vulnerabilidad Global del sitio bajo estudio, mediante la valoración paramétrica de los elementos propuestos por Wilches Chaux (1993).

El impacto acumulativo y el riesgo de daño ambiental

 El contenido de la investigación inicia con un repaso del marco teórico correspondiente a los conceptos de daño ambiental e impacto acumulativo. Luego se desarrollan: antecedentes afines a la temática, una descripción del procedimiento de fractura hidráulica y las características del área de concesión donde se desarrolló dicha técnica de forma pionera en Mendoza.

La resolución de la pregunta directriz (¿por qué la normativa ambiental nacional y provincial no alcanza a registrar/identificar la generación potencial de impactos acumulativos, en un área determinada de explotación hidrocarburífera no convencional?) se aborda a través de la exposición del alcance de los requisitos exhortados por la normativa nacional y provincial contextual, a la explotación de hidrocarburos no convencionales en Mendoza y mediante la valoración paramétrica cualitativa de los elementos propuestos por Wilches Chaux, para evaluar la Vulnerabilidad Global (1993) circunscripta al área de concesión seleccionada y a la actividad que en ella se despliega.  

Del primer objetivo establecido -análisis pormenorizado del marco legal ambiental- se concluye que dichas normas están previstas para considerar impactos ambientales con alcances espaciales y temporales acotados. Es decir, no contemplan ni exhortan el empleo de estrategias suficientes para reducir las probabilidades de acumulación de impactos, o el sinergismo de los mismos.

En los primeros niveles de la pirámide jurídica, se persiguen objetivos socio-ambientales más integrales, sin embargo, en la práctica determinados procesos imprimen el riesgo de flexibilizar y desvirtuar el objetivo primario fomentando directa o indirectamente la ausencia sistemática de gestión de determinados impactos.

Estos riesgos surgen principalmente de la Resolución n°25/2004, del Decreto 2109/1994 y del Decreto provincial 248/2018.

La Resolución n°25/2004 de la Secretaría de Energía de la Nación, debido a que:

-          Exhorta la utilización del método de valoración de impactos de Vicente Conesa Fernández-Vitora (de la Guía Metodológica para la Evaluación de Impacto Ambiental, 1997), donde la asignación de valores para la resolución de la fórmula de importancia, es en primera instancia cualitativa, por lo que el valor asignado depende del profesional evaluador. Esto puede inducir desviaciones, sobre todo teniendo en cuenta que la temporalidad y la espacialidad es ajustada al alcance del proyecto puntual y no del contexto completo. Esto quedó ejemplificado en el análisis del Aviso de Proyecto de los primeros cinco pozos con hidrofractura en Puesto Rojas.

-          Indica que las concesiones de explotación de hidrocarburos, deben contar con un Estudio Ambiental del área completa; pero no determina la antigüedad que debe tener. Para el caso de Puesto Rojas, la Línea de Base Ambiental data del año 2008, lo que amerita la exigencia del uso de Líneas de Base Ambiental actualizadas.

El Decreto provincial 2109/1994, en relación a que:

-          Exceptúa en su artículo 9 la solicitud de DIA y por ende de Audiencia Pública, mediante la posibilidad de elaboración de Aviso de proyecto justificables a través de -entre otros motivos- la magnitud del impacto. Lo que en la actividad hidrocarburífera se traduce en una habilitación sucesiva de proyectos, sin seguir ‘orden lógico’ y previsible del escenario futuro. Cabe destacar que una de las figuras que puede prevenir este aspecto es el Plan Municipal de Ordenamiento Territorial; sin embargo en Malargüe -a la fecha- no ha sido aprobado.

El Decreto provincial 248/2018, debido a que:

- En su art. 4. habilita a la Autoridad de Aplicación exigir la presentación de un aviso de proyecto o un informe ambiental específico. Por ejemplo, en áreas de concesión ya existentes, siendo proyectos que por su escaso impacto o magnitud, no puedan afectar el equilibrio ecológico de uno o más ecosistemas; pero esto desestima el efecto del solapamiento de proyectos en tiempo y espacio.

La revisión del concepto jurídico de Daño Ambiental, permitió determinar que su construcción yace en función de su relevancia y no de su temporalidad y/o espacialidad. Por lo podría atribuirse como el punto de partida desde el cual se debe re-concebir el daño y por ende la relevancia de los impactos. Esto abre nuevas líneas de investigación, en torno al lugar conceptual que se le da a esta tipología de impactos, en cada nivel del contexto normativo y por ende, por parte de los diferentes entes decisores que acatan las mismas.

El segundo objetivo establecido, consiste en la valoración paramétrica de cada uno de los elementos de la Vulnerabilidad Global. La premisa inicial fue identificar cualitativamente aquellos aspectos que hacen intrínsecamente vulnerable al área de concesión Puesto Rojas, frente a la generación de impactos acumulativos de la industria hidrocarburífera (en especial la no convencional), o que potencialmente podrían tornarla vulnerable.

El análisis arroja resultados que permiten comprender cada ángulo de vulnerabilidad circundante y potencial, al desarrollo de la actividad no convencional en el área (Tabla 1). Estos fueron elaborados a partir de: bases de datos contextuales al área de estudio, análisis comparativos con antecedentes locales, nacionales e internacionales y particularmente siguiendo el ejemplo del Aviso de Proyecto correspondiente a los primos pozos fracturados (expediente EX – 2018-706526 GDEMZA-DPA-SAYOT).

Tabla 1. Conclusiones parciales de los ocho ángulos de la Vulnerabilidad Global contextuales a la generación de impactos acumulativos de la actividad hidrocarburífera no convencional en el área de Concesión Puesto Rojas, Malargüe. 

Fuente: elaboración propia.

[1] Indicadores empleados para la aplicación de la metodología utilizada para el estudio de la desertificación en la provincia de Mendoza (Abraham, 2003). Ver ampliación en Glosario.

La Vulnerabilidad Natural expresa las limitaciones propias del ecosistema de Puesto Rojas, presionadas además por el desarrollo de la actividad desde la década de 1970. Dichas limitaciones quedan también descritas en su conjunto por la Vulnerabilidad Ecológica del área, que registra altos valores de fragilidad, presión humana y riesgo de desertificación.

El entorno se ve presionado, a su vez, por la reciente incorporación del desarrollo no convencional, lo que induce potencial Vulnerabilidad Técnica relacionada con su intrínseca peligrosidad y un conjunto de antecedentes nacionales e internacionales de daño ambiental, devenidos de la misma. Lo que demanda la aplicación de principios de precaución y prevención, y un profundo estudio del área y de las potenciales externalidades, con vistas a futuro. El hecho de que el procedimiento de habilitación de proyectos de tal índole los desestime, puede incrementar la Vulnerabilidad Social, particularmente en materia de salud ambiental, afectando los puestos dentro del área y aquellos poblados ubicados en el Área de Influencia Indirecta. La caracterización socioeconómica de estos permite identificar una Vulnerabilidad Social de base, que se ve además potenciada por la exposición ─directa e indirecta─ de sus residentes, si se tienen en cuenta los límites espaciales y temporales de la identificación de impactos acumulativos. Aspecto detallado en la Vulnerabilidad Física.

Por otro lado, existe una carencia de base, que habilite canales de participación para que los pobladores y la sociedad civil -en general- que se reconozca como afectada por la actividad, pueda expresarse e informarse en el avance paulatino del desarrollo de la actividad en el área, lo que aumenta la Vulnerabilidad Política. Motivo de numerosas disconformidades de la población aledaña.

Esta es la consecuencia de que las habilitaciones de proyectos de la industria hidrocarburífera ─en general─, se elaboren en base a la estructura de los Avisos de Proyecto o Adecuaciones de Infraestructura, por lo que no hay obligación de celebrar Audiencia Pública. 

No es, además, la única deuda de dichos procedimientos, ya que el análisis del expediente mencionado a lo largo de las diferentes vulnerabilidades, permite identificar que la gestión ambiental, que se aplica y caracterizó el procedimiento de habilitación, de los primeros pozos con fractura hidráulica, desestima efectos trascendentales al proyecto bajo solicitud de aprobación. Es decir, en la acumulación de efectos en la escala temporal pasada presente y futura, así como en un área de influencia de mayor escala. Se transcribe dicha peculiaridad como la Vulnerabilidad Institucional, que circunscribe el contexto de las habilitaciones solicitadas por el sector petrolero.

El procedimiento, entonces, no está preparado para identificar impactos acumulativos. Particularmente en torno a la definición de áreas de influencia y metodología de valoración de impactos, según su importancia.

En conclusión, haciendo paralela y transversalmente hincapié en el resto de los ángulos y en el análisis del marco legal circunscripto a la actividad hidrocarburífera, se verifica la hipótesis planteada inicialmente:

Si tenemos en cuenta que enumerados proyectos de extracción de hidrocarburos no convencionales son aprobados en áreas de concesión determinadas, mediante Estudios de Impacto Ambiental que poseen un alcance temporal y espacial menor al de una Manifestación Específica de Impacto Ambiental (MEIA) (o al de una Evaluación y Gestión de Impactos Acumulativos (EGIA)) y que la Vulnerabilidad Global contextual es determinada, es probable que la normativa provincial y nacional no alcance a registrar/identificar la generación de potenciales impactos acumulativos.

Existe una última vulnerabilidad relacionada con los potenciales impactos acumulativos que pueden llegar a figurar en el escenario futuro a nivel financiero y económico, devenidos del impulso de la matriz energética basada en fuentes no renovables y de sostenibilidad económica compleja, induciendo el riesgo del empobrecimiento local. Debido a su alta y exclusiva dependencia con dicho sector de la industria. A su vez, la ausencia de líneas de gestión y financiamiento para el impulso de energías limpias en el nivel local, nacional y global, incrementa la participación en el cambio climático, haciendo caso omiso a los compromisos ambientales contraídos bajo ratificación del Acuerdo de París. Esto agrava las consecuencias ambientales y socioeconómicas de escenarios posteriores, repercutiendo en la vulnerabilidad de todos los ángulos mencionados.

Este último efecto se podría describir como un ciclo de retroalimentación negativa, existente entre los distintos parámetros. Motivo por el cual, determinadas vulnerabilidades son inductoras potenciales, del incremento de otras. Ergo, destaca ser un resultado emergente a la simple descripción de las partes de la Vulnerabilidad Global, vinculado con los efectos devenidos de la conjugación compleja e interrelacionada de las mismas. Esto encuentra su relación con el tercer objetivo propuesto: la determinación de la Vulnerabilidad Global. Cada uno de estos aspectos, abre paso a nuevas líneas de investigación en torno a causas, medios de corrección, reducción, prevención, mitigación de impactos, etc.

Además, la investigación permitió comprender aquellas cuestiones que requieren especial atención en torno a la fractura hidráulica, que justifican taxativamente replantear la viabilidad social, ambiental y económica de la hidrofractura en la Provincia.

Los resultados ameritan señalar la necesidad de que, para cada proyecto nuevo a instalarse, se implementen herramientas de gestión ambiental que contemplen la compleja interrelación de aspectos del ambiente de forma integral y no aisladamente, tales como: la Manifestación Específica de Impacto Ambiental, la Evaluación y Gestión de Impactos Acumulativos, la Evaluación Multicriterio. Lo anterior permitiría comprender cómo podría comportarse el área de influencia indirecta completa, frente a la multiplicidad de impactos del proponente y de proyectos ajenos al mismo.

Es imprescindible para ello, la emisión de una Ley de Presupuestos Mínimos Ambientales en materia de Impactos Acumulativos, así como garantizar la puesta en marcha de reglamentaciones adecuadas que contemplen ajustes locales pertinentes y que,  fundamentalmente, prioricen la prevención de impactos por sobre la mitigación y respeten los debidos procesos de participación ciudadana actualmente desatendidos.

Bibliografía

• Abraham, E. M. (2006). Desertificaciones: Bases conceptuales y metodológicas para planificación y gestión. Instituto Argentino de Investigaciones de las Zonas Áridas. Aportes a la toma de decisión. Zonas Áridas, 7(1), 18-67.
• Conesa, F. (2010). VITORA Vicente. Guía Metodológica para la Evaluación del Impacto Ambiental. 4ª. Edición. Ediciones Mundi-Prensa, Madrid.
• Wilches-Chaux, G. (1993). La Vulnerabilidad Global. Los desastres no son naturales, 11-44.

Fuente de la imagen principal. Sitio Web del Departamento General de Irrigación, observatorio de yacimientos. Disponible en: https://www.observatorioaguamza.com/es/articulos/control-de-calidad-del-agua/extraccion-petrolera-en-yacimientos-no-convencionales.