Desarrollo humano y cultura

Análisis de las disfuncionalidades del sistema electoral mendocino

1. Introducción

El presente documento intenta dar cuenta de las disfuncionalidades del sistema electoral mendocino en cuanto a la sobre-representación de algunos departamentos por sobre otros en la Legislatura provincial y, a la desproporcionalidad entre los votos obtenidos por cada partido y los escaños alcanzados.

Para ello tomaré dos propuestas a fin de paliar con dichas funcionalidades, la manera en la que son abordadas y los efectos que pueden generar con su aplicación.

Estas disfuncionalidades se configuran de tal manera por la ingeniería normativa e institucional del sistema electoral de la provincia de Mendoza, la fórmula de decisión, el tamaño de circunscripción y el tipo de representación parlamentaria, entre las más relevantes.

Posteriormente, se propondrá realizar un estudio sobre estas falencias tomando como prueba empírica las elecciones provinciales del año 2009. Además, analizaré de qué manera impactaría una reforma sobre la fórmula de decisión para diputados y diputadas provinciales, es decir, de un sistema D’Hont a un sistema Hare; y el impacto del aumento en la magnitud de distrito.

2. Importancia del estudio sobre el sistema electoral mendocino

 Las investigaciones y los análisis sobre sistemas electorales y de partidos constituyen uno de los objetos de estudio más ricos e importantes que tiene la Ciencia Política. Por supuesto que a lo largo de la historia este objeto no siempre fue considerado de relevancia, en algunas ocasiones se consideraba que los sistemas electorales no eran una variable independiente y que sus efectos eran inciertos (Sartori, 1994). Sin embargo, desde la mitad del siglo XX el peso y el rol que cumplen los sistemas electorales ha vuelto a ser considerada central. Pues, las diversas estrategias, herramientas y los incentivos aplicados durante un período determinado generan una conducta directa sobre los actores políticos, especialmente los partidos políticos, puesto que éstos tienen el monopolio de las candidaturas electorales. Entonces podemos alegar que los sistemas electorales “conforman un conjunto de incentivos (políticos, económicos y sociales) que establecen las reglas formales e informales para limitar las opciones de la acción humana” (North, 1993, citado por Abal Medina y Suarez Cao, 2003, p. 122). Las conductas generadas tienen que ver principalmente con, cómo son electos los representantes, cuántos participantes tendrá la disputa por el poder político y cómo se politiza la ciudadanía (Rinesi, Nardacchione y Vommaro, 2007).

La Ciencia Política mendocina necesita contar con un corpus sólido sobre estudios de sistemas electorales. La literatura política sobre este ámbito es variada, pero acotada. Acotada en sentido que algunos estudios realizados desde la corriente institucionalista clásica reducen el análisis a propuestas aisladas y parciales. Nohlen (1993) describe a los sistemas electorales como “estructuras complejas, consistentes de un gran número de elementos distintos que pueden ser combinados prácticamente de cualquier modo” (p.59, citado por Abal Medina, 2010). Es por esto que el criterio establecido en este trabajo considera que cualquier intento de reforma debe contemplar indefectiblemente la reacción que puede generar en la arena política, tanto para los partidos políticos como para los ciudadanos y las ciudadanas, es decir, en tanto ‘reglas de juego’ y en tanto preferencias de los votantes.

Ahora, antes de focalizarnos sobre el sistema electoral mendocino, no podemos dejar desapercibido el ímpetu y la importancia que reviste dicho tema en relación con la institucionalidad. Debemos dar cuenta que este tema está signado por las discusiones y las preguntas acerca de ‘¿Cuánto importan las instituciones?’. Para este caso, Carlos Acuña (2013) nos ofrece una serie descripciones por las cuales las instituciones ‘importan’ para el análisis de los procesos políticos que pretendamos abordar. Para nuestro caso, los argumentos más pertinentes y sólidos que encontramos son:

“Las instituciones primero importan por su potencial de modificar comportamientos (la presencia o ausencia de instituciones puede resultar en conductas diversas).”, “las instituciones no sólo pueden definir el accionar de los actores y la dinámica política, económica e ideológico-cultural en una sociedad, sino que pueden a su vez ser definidas por los actores y por las otras variables de la matriz política donde están inmersas” y “al facilitar o dificultar el alcance de objetivos y la realización de los intereses de los actores, importan porque distribuyen poder; sin embargo, la distribución de poder no se agota en las instituciones porque también es influida por los recursos y capacidades de origen extrainstitucional con que cuentan los actores, en cuyo caso las instituciones importan aunque no bastan para explicar lo que nos pasa” (p.13-14).

En Mendoza, los antecedentes sobre estudios y propuestas legislativas nos remiten a considerar que nos encontramos con una visión un tanto acotada para comprender el sistema electoral y de partidos mendocino y su ingeniería político-institucional. Tal es así que, por ejemplo, diferentes propuestas que tienen como objeto mejorar la representatividad política en Mendoza, no han considerado los efectos y resultados, indeseables o planificados, que repercuten sobre el mismo sistema. Esto es de vital importancia, puesto que, como toda ingeniería normativa e institucional, la modificación o reforma en un área produce una determinada consecuencia.

El caso anteriormente mencionado se presenta en las propuestas realizadas por el espacio cívico ‘Cambiemos la política’ (2005) y por Noelia Naranjo y Vanina Pereyra (2012). Tanto el proyecto presentado por el doctor Alberto Montbrun, como la propuesta elaborada por Naranjo y Pereyra omiten el cambio de carácter que se puede producir con tales modificaciones. En el siguiente parágrafo desarrollaremos las propuestas y su concatenación con otros factores.

3. Representación departamental en la Legislatura: Propuestas y análisis

Sin lugar a duda, una de las mayores disfuncionalidades del sistema electoral y de partidos de la provincia de Mendoza se concibe en los debates en torno a la subrepresentación y a la sobrerrepresentación, es decir, la desigual representación de los departamentos en la Legislatura provincial. Algunos estudios (Montbrun, 2005; Naranjo, Pereyra y Diaz Araujo, 2012) dan cuenta de la necesidad de reformar el sistema de representación para garantizar la participación de algunos departamentos; pues, si bien están distanciados en el momento en que fueron realizados –el primero toma datos desde 1983 hasta 1991 y el segundo arroja datos del año 2011- el denominador común de ambos estudios reside en la observación e identificación de estos departamentos. Entre los menos representados se encuentran: Lavalle, Junín, Santa Rosa y Tupungato. La subrepresentación de los mismos tiene que ver con la configuración de los distritos o secciones electorales. Algunos departamentos encabezan dichas secciones, lo que produce una tendencia a concentrar los escaños. En esta categoría se encuentran: Capital, Guaymallén, San Martín, Godoy Cruz, San Rafael.

Para comprender las propuestas realizadas en relación a la subrepresentación o sobrerrepresentación, es fundamental recordar y precisar cuáles son los motivos que dan origen a la desigual representación, los más importantes son: 1) como mencioné anteriormente, los trazos por los cuales están constituidos los distritos o secciones electorales, puesto que la mayor cantidad de legisladores y legisladoras provienen de los departamentos que encabezan sus respectivos distritos, que usualmente se trata de aquellos con mayor población; y 2) el tipo de representación por el cual los legisladores y las legisladoras son electos. No hay razón para que Mendoza adopte el sistema bicameral, teniendo en cuenta que tanto diputados y senadores son electos bajo la representación poblacional (CP, Art. 49, 67 y 75). Sin embargo, Scartascini (2011) advierte:

Algunas de las ventajas de tener una legislatura bicameral son: evitar las decisiones tomadas a la ligera, evitar acciones que favorezcan los intereses de unos pocos (Buchanan y Tullock, 1962), reducir la probabilidad de que existan ciclos en las votaciones (Mueller, 1996a) y representar intereses diversos (Mueller, 1996b). Por supuesto, la validez de cada una de ellas depende de las características de su implementación (p.52).

Las propuestas derivadas de los estudios citados en este parágrafo hacen hincapié especialmente en el segundo motivo. En esta línea, Naranjo et al. (2012) plantea: “Que el Senado esté compuesto por tres senadores por departamento. Dos por la primera mayoría y uno por la segunda minoría a simple pluralidad de votos” (p. 10). Esta propuesta busca introducir una reforma en la cantidad escaños, el tipo de circunscripción y el tipo y principio de representación de senadores provinciales.

CUADRO 1. Propuesta de Naranjo et.al. (2012): tres Senadores por departamento.

Fuente: Elaboración propia en base a Naranjo et al. (2012)

Por otro lado, Montbrun (2005) se refiere a la idea de modificar la Cámara de Senadores en tanto ello implique constituir un Sistema Mixto, en la cual la primer mitad de los senadores sean electos mediante la creación de 18 secciones uninominales – asegurando que cada departamento elija 1 senador – y donde la segunda mitad de los senadores sean electos mediante 6 subsecciones, asegurando el mínimo establecido por la Constitución Provincial y permitiendo la proporcionalidad con base poblacional.

Esta propuesta tenderá a incrementar el sesgo mayoritario del sistema electoral, puesto que “en las circunscripciones uninominales el escrutinio siempre sigue una fórmula mayoritaria ya que es un sólo cargo el que se encuentra sujeto a disputa electoral” (Aguirre y Guerrero, 2017, p.10).

CUADRO 2. Secciones y subsecciones electorales y cantidad de Senadores Proyecto “Cambiemos la política” – 2005

Fuente: Montbrun (2005)

Como se observa en ambas propuestas, el sistema bicameral tiene más ‘sentido’ cuando una Cámara se diferencia de la otra respecto a la representación política que constituyen una y otra, es decir, cuando una Cámara (de Diputados) representa al pueblo mendocino -proporcional a la población - y otra Cámara (de Senadores) encuentra su representación en la base territorial – proporcional a los departamentos. Sumado a eso, quedaría solucionada una de las más grandes disfuncionalidades del sistema político y electoral de Mendoza, como es la subrepresentación, garantizando una cuota mínima de participación de cada departamento. La representación política ha sido una de las mayores peleas libradas en la Argentina, pues ésta imprime el carácter y el principio federal de gobierno (Leiras, 2013), por lo que idear soluciones a este problema en la provincia de Mendoza no se trataría de una mera discusión normativa ni económica, sino enteramente política.

No obstante, es menester advertir las consecuencias que significaría la aplicación de tal(es) propuesta(s) en la Cámara de Senadores: En principio, el achicamiento de la magnitud de distrito tiene como correlato un aumento significativo en la desproporcionalidad. Por otro lado, el cambio en el principio de representación proporcional a uno mayoritario está acompañado de un incremento en el sesgo mayoritario del sistema electoral y de partidos mendocino. Por último, no debemos dejar de preguntarnos si estamos ante un genuino caso de Gerrymandering [1]. Para contrastar empíricamente tomaremos las elecciones de 2015 y 2017 bajo el sistema propuesto por Naranjo et al. (2012), para corroborar tal hipótesis:

• 2015: En 13 departamentos ganó la alianza Cambia Mendoza-Cambiemos, mientras que en los restantes 5 departamentos fue la alianza Frente Para la Victoria quien obtuvo las victorias. Según este sistema, la alianza Cambia Mendoza obtendría 31 senadores (57%), mientras que el Frente Para la Victoria obtendría 23 bancas (43%).
• 2017: La alianza Cambia Mendoza-Cambiemos retuvo victorias en 15 departamentos, en los 3 restantes se consagró como segunda fuerza. Mientras tanto, el Frente Somos Mendoza obtuvo victorias en 3 municipios, se consagró segunda fuerza en 10 municipios [2]. Por último, el Partido Intransigente, se consolidó como segunda fuerza en 5 departamentos. Esto significa que la distribución de bancas se hubiera aplicado de la siguiente manera: 33 senadores (61%) para la alianza Cambia Mendoza-Cambiemos, 16 senadores (30%) para el Frente Somos Mendoza y 5 senadores (9%) para el Partido Intransigente.

Dada esta información, y considerando que en 2017 el porcentaje de bancas asignadas para Cambia Mendoza-Cambiemos es del 50%, debemos considerar que este tipo de propuesta beneficia excesivamente a la primera fuerza, en este caso, Cambia Mendoza-Cambiemos; lo cual contribuye a una mayor fuerza del Poder Ejecutivo Provincial. Si la intención o interés subyacente de tal propuesta se rige por la necesidad de robustecer al PE para garantizar gobernabilidad, la propuesta está logrando su objetivo. Pero para quienes considerando que para garantizar mayor democracia es necesario un equilibrio de poderes y una adecuada representatividad (y proporcionalidad) en la Legislatura, esta propuesta estaría lejos congeniar con dicha idea.

Una vez comprendidas las variables que implica tales modificaciones o reformas, cabe preguntarse ¿se acrecentará el bipartidismo en Mendoza? Ésta será una pregunta que desarrollaremos en los próximos parágrafos.

4. Desproporcionalidad. Aplicación de reformas

Los efectos desarrollados anteriormente no tienen por objeto descalificar tales propuestas, lo desarrollado tiene que ver con advertir sobre los caminos no contemplados dentro de las mismas.

Cualquier propuesta tendiente a reformar la Cámara de Senadores para solucionar la subrepresentación y la sobrerrepresentación están ancladas a la reforma en el tipo de representación, es decir, como se mencionó anteriormente, pasar a un tipo de representación con base territorial. Esto inevitablemente significa un aumento en la desproporcionalidad. [3] 

A tales efectos, la modificación de la fórmula de decisión es central para este trabajo en la búsqueda de mayor proporcionalidad. En Mendoza se utiliza el sistema D’Hont [4] para asignar bancas, lo cual termina generando un beneficio excesivo a la primera fuerza. Esto se observa cuando contrastamos con las elecciones del año 2009 (según sección electoral y en total):

CUADRO 3. Desproporcionalidad en el año 2009 (Mendoza), discriminado por sección electoral, bajo el sistema D'Hont.

Fuente: Elaboración propia en base a datos extraídos del Portal de Elecciones de la Provincia de Mendoza.

CUADRO 4. Desproporcionalidad en el año 2009 (Mendoza), sumando a las secciones, bajo el sistema D'Hont.

Fuente: Elaboración propia en base a datos extraídos del Portal de Elecciones de la Provincia de Mendoza.

Aportados estos datos, considero pertinente la aplicación del Cociente Hare [5] para la asignación de bancas en la Cámara de Diputados. Desde hace varias décadas, algunos países europeos y Brasil han abandonado el sistema D’Hont, por fórmulas de decisión más proporcionales, como el sistema Sainte-Lagüe o Hare (Ramírez González, 1991).  La aplicación del cociente Hare significaría una mayor proporcionalidad, restringiendo a la primera fuerza y otorgando mayor peso a las terceras, y en algunos casos, cuartas fuerzas electorales. A los efectos de comparar entre ambas fórmulas, aportamos el siguiente cuadro:

CUADRO 5. Desproporcionalidad en el año 2009 (Mendoza), discriminado por sección electoral, bajo el cociente Hare

Fuente: Elaboración propia en base a datos extraídos del Portal de Elecciones de la Provincia de Mendoza.

CUADRO 6. Desproporcionalidad en el año 2009 (Mendoza), sumando a las secciones electorales, bajo cociente Hare.

Fuente: Elaboración propia. en base a datos extraídos del Portal de Elecciones de la Provincia de Mendoza.

Los cuadros muestran la restricción al ‘sobrepremio’ a la primera fuerza. También se puede observar que en algunas secciones electorales no hay una relación estable entre la aplicación del cociente Hare y mayor proporcionalidad. Esto se debe a la magnitud de distrito, es decir, “no es correcto suponer que la proporcionalidad de un sistema de RP sólo se establece aplicando las fórmulas que transforman los votos en escaños; también está determinada más decisivamente por el tamaño del distrito electoral” (Sartori, 1994, p.20). En este sentido, y realizando política comparada respecto a las demás provincias argentinas, afirmamos que Mendoza es una de las provincias con menor magnitud de distrito para elección de legisladores y legisladoras provinciales (Szeinfeld, 2016); lo que constituye el segundo punto medular del presente trabajo. Para que el sistema D’Hont tenga un efecto certero en la proporcionalidad, en caso de no aplicar Cociente Hare, es necesario incrementar la cantidad de diputados por sección electoral. La regla estudiada por diversos autores es que: mientras más grande sea la magnitud de distrito, mayor será la proporcionalidad (Sartori, 1994). Es por ello que cada sección electoral debería disponer de un mínimo de catorce (14) diputados, es decir, siete (7) diputados para cada elección de medio término. Para ello se necesita reformar los artículos 68 y 71 de la Constitución Provincial. Con esta propuesta, la distribución de escaños por sección continúa siendo proporcional a la población, y queda expresada de la siguiente manera:

CUADRO 7. Distribución actual y propuesta, por cada elección (mitad de la cámara).

Fuente: Elaboración propia

De esta forma, se garantiza una distribución más real a las preferencias de los votantes y más cercana al porcentaje de votos obtenidos por los partidos.

5. Conclusiones

Este trabajo pretende presentarse como un aporte teórico aplicado a los debates que se presentan sobre el sistema electoral de Mendoza. Una valiosa propuesta para solucionar una disfuncionalidad puede llevar a generar otro problema, es por esto que debemos ser cautelosos en la planificación y elaboración de alternativas en el sistema electoral, pues un cambio significativo puede -y va a- generar nuevas formas de concebir la política, en especial la distribución de poder partidario. Por eso no existen sistemas ‘perfectos’, aunque si hay variables muy importantes a tener en cuenta, como la cantidad de partidos que ‘deberíamos’ sostener, la relación entre las preferencias de los votantes y la representación parlamentaria, la representación territorial, la necesidad (o no) de una mayoría sólida, etc. Estas variables y otras más son las que configuran el sistema electoral mendocino.

Para tener una mirada más acabada y profunda sobre el sistema electoral mendocino es necesario comprender la lógica del mismo. La aplicación de reformas y la contrastación empírica son herramientas útiles para medir y comparar los efectos que pueden generar en el corto y largo plazo. En este sentido, para conseguir una democracia más real, la representación departamental-territorial y la proporcionalidad son bastiones importantes a pensar. En una pequeña discusión normativa, me incorporo a la visión de distintos autores y distintas autoras al considerar que concebir un sistema electoral de representación proporcional va de la mano de una mayor democracia. Nos permite garantizar mayor equidad en la asignación de bancas, tener en cuenta las preferencias de los votantes y por último, permite establecer cierto equilibrio de poderes, que, como se evidenció con las pruebas aportadas durante las elecciones de 2009, la primera fuerza siendo primera minoría (por no haber obtenido más de la mitad de los votos), tuvo la mayor parte de los escaños y consecuentemente mayoría parlamentaria.

Sin embargo, no atribuyo la falta de articulación entre las distintas propuestas a un mero vacío teórico, científico o político. Cada intento por reformar alguna arista de nuestro sistema electoral, está directamente relacionado con los intereses (políticos, reivindicativos, culturales, institucionales, entre otros) y las preferencias de los propios autores y autoras. Con esto me refiero a que las propuestas no son neutrales, indagar sobre el contexto socio-histórico y los intereses por los cuales fueron efectuados es fundamental para comprender lo que se pretende reformar, y las consecuencias - primarias o secundarias, de corto o largo plazo – que pueden generar. Sin ir más lejos, este trabajo no hubiese sido presentado como tal sin entender la necesidad de abordar la desproporcionalidad en su relación con la democracia.

BIBLIOGRAFÍA

• Abal Medina, Juan M. (2010). Manual de Ciencia Política. Capítulo V: Reglas de Decisión y sistemas electorales. - 1a ed. - Buenos Aires: Eudeba.
• Abal  Media,  Juan  Manuel  y  Suárez  Cao,  Julieta. 2003. Análisis  crítico  del  sistema electoral  argentino.  Evolución  histórica  y  desempeño  efectivo. Revista  de  Ciencias  Sociales, UNQ,  p.  121  –  150.
• Acuña,  C.,  &  Chudnovsky,  M.  (2013).  Cómo  entender  las  instituciones  y  su  relación  con  la  política.  In ¿Cuánto importan  las  instituciones?  Gobierno,  Estado  y  actores  en  la  política  argentina (pp.  19–67).  Buenos Aires: Siglo XXI.
• Aguirre, J. y Guerrero, M. (2017). Un  análisis  de  los  efectos  del  sistema  electoral  en  la  dinámica  del  sistema  de partidos  a  nivel  sub-nacional.  El  caso  de  la  provincia  de  Mendoza  (período  1983  -  2017). Cuadernos de Cátedra (en imprenta).
• Leiras,  M.  (2013).  Las  contradicciones  aparentes  del  federalismo  argentino  y  sus  consecuencias  políticas  y  sociales.  In C. (comp. Acuña  (Ed.), ¿Cuánto  importan  las  instituciones?  Gobierno,  Estado  y  actores  en  la  política argentina. (pp.  209–247).  Buenos  Aires: Siglo  XXI
• Montbrun, A. (2005). El  funcionamiento  del  sistema  electoral  de  Mendoza  y  algunos  lineamientos  para  su  reforma legal. Mendoza.
• Naranjo, N., Pereyra, V., Díaz Araujo, J. (2012) "Representación territorial de los departamentos en el Parlamento Provincial", Documentos para el debate de la Reforma Político Constitucional de la Provincia de Mendoza, Área de Políticas Públicas, Universidad Nacional de Cuyo.
• Nohlen, D. 1995. Elecciones y sistemas electorales. Caracas: Nueva Sociedad.
• Ramirez Gonzalez, V. (1991). Fórmulas electorales basadas en sucesiones de divisores. Revista Suma, Número 7 (pp. 29-38).
• Rinesi, E., Nardacchione, G. & Vommaro, G. (2007). Los Lentes de Víctor Hugo. UNGS – Prometeo Libros. Buenos Aires, Argentina.
• Sartori,  G.  (1994). Ingeniería  Constitucional  Comparada:  una  investigación  de  estructuras,  incentivos  y  resultados. México: Fondo  de  Cultura  Económica.
• Scartascini, C. (2011). ¿Quién es quién en el juego político? Describiendo a los actores que intervienen, y sus incentivos y funciones. In C. (Scartascini, Spiller, Stein, Tommasi, Ed.) El juego político en América Latina: ¿Cómo se deciden las políticas públicas? Banco Interamericano de Desarrollo.
• Szeinfeld, J. (2016). Evolución,  análisis  y  crítica del  sistema  electoral  argentino. 1a  ed. -  La  Plata: Universidad  Nacional  de  La  Plata. Facultad  de  Ciencias  Jurídicas  y  Sociales.

Marco Normativo: Constitución de la Provincia de Mendoza

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[1] “Por Gerrymandering se entiende por la delimitación de las circunscripciones electorales con arreglo político-partidistas. En este caso, la manipulación política es de carácter deliberado, pues se aprovecha la variación de la distribución geográfica de los simpatizantes de los partidos políticos” (Nohlen, 1995, p.62).

[2] Portal de Elecciones de la Provincia de Mendoza: http://www.elecciones.mendoza.gov.ar/resultados-escrutinios-provisorios/

[3] La diferencia entre el porcentaje de votos obtenidos y el porcentaje de escaños asignados por un partido político o frente electoral.

[4] El sistema D’hont es la fórmula de decisión más conocida del tipo procedimiento de divisor, para la asignación de escaños. “Se caracteriza por dividir a través de distintos divisores los totales de los votos obtenidos por los diferentes partidos, lo cual produce secuencias de cocientes decrecientes para cada partido. Los escaños se asignan entonces a los promedios más altos. (…) Lo específico de este método es la serie de divisores: 1, 2, 3, 4, 5, etc. Los votos obtenidos por cada partido se dividen entre estos divisores en operaciones consecutivas” (Nohlen, 1995, p.82).

[5] “La cantidad de votos válidos emitidos que obtiene cada partido es multiplicada por el número total de escaños por asignar y el resultado así obtenido se divide por el número total de los votos emitidos. Los partidos obtienen tantos escaños como números enteros resulten. Los escaños restantes se distribuyen según el valor del número decimal mayor” (Nohlen, 1995, p.85).