Ambiente y ordenamiento territorial

Aportes para organizar la participación en planificación territorial

La experiencia con actores permite reflexionar sobre las condiciones que se conjugan para que las respuestas sociales se puedan insertar exitosamente dentro de los propósitos perseguidos. En esa construcción conjunta de conocimiento, para que la planificación territorial lleve hacia la co-construcción de un mejor territorio ¿cómo generar las instancias de diálogo directo con muchos y variados actores? ¿Qué tipo de participación se requiere? ¿Cómo integrar la diversidad de respuestas?  

Estas preguntas y otras semejantes, conducen hacia una reflexión metodológica, que implica un esfuerzo por deslindar aquello inducido por los investigadores de aquello efectivamente co-construido con los actores locales, políticos, económicos, organizacionales.

Con estos propósitos, se realiza una revisión de la experiencia desarrollada a partir de tres casos donde se ha trabajado recientemente, los municipios de General Alvear, Guaymallén y Rivadavia, Mendoza (Argentina). Los resultados indican que, más que replicar una misma práctica en diferentes lugares, se requiere interpretar las oportunidades que se conjugan en un momento dado. 

 La participación desde el discurso científico

La aproximación a problemáticas territoriales locales, permite reflexionar sobre las condiciones que se conjugan para que las respuestas sociales se puedan insertar exitosamente dentro de los propósitos perseguidos. El territorio es concepto central, factible de ser abordado por múltiples disciplinas y a la vez ser co-construido por los actores, ya que es un medio para la transformación (social). Esta perspectiva de trabajo interpreta el pensamiento de destacados autores interesados en construir una “ciencia solidaria”, con los conocimientos puestos al servicio de la sociedad.

Edgard Morin, tomando como modelo el modo de funcionamiento de la naturaleza, propone una concepción ecológica de la ciencia basada en la cooperación, en lugar de replicar soluciones como modelos preconcebidos. Con la complejidad que comporta cada realidad, la alternativa es construir las soluciones con los mismos actores involucrados, donde la información está usada para cooperar y no para competir (Battran, 1998).

Para Bourdieu (2000), una contradicción siempre presente en las acciones humanas es la tendencia a buscar el poder en ámbitos políticos, económicos y aún en los intelectuales. Se podría intentar que se negocien las diferentes “ambiciones” de los actores para que el resultado sea una convergencia de intereses.

Boaventura de Sousa Santos (2000), en sus argumentos sobre una “ciencia emancipatoria”, la cooperación es mucho más que un discurso de buenas intenciones. Distingue seis espacios estructurales: el doméstico, el de producción, mercado, comunidad, ciudadanía y  mundial. Los de escalas intermedias son más adecuados para realizar una contribución concreta en el sentido de la ciencia emancipatoria, pues se pueden arbitrar herramientas para el contacto directo con los actores.

En la provincia de Mendoza, el  marco legal ofrecido por la ley 8051 no sólo destaca la importancia de la participación sino que establece la obligación de incluirla como parte de los planes de desarrollo provincial y municipal. En el Art. 3° se señala que se pretende “impulsar y promover los procesos de integración y coordinación entre la Provincia y los Municipios para lograr políticas consensuadas de desarrollo territorial, garantizando la participación ciudadana y de las organizaciones intermedias(…)” , “(…) lograr la coordinación interinstitucional, multidisciplinaria y permanente, que incluya los medios de consulta, participación y control ciudadano para la elaboración e implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial en sus diferentes escalas. En el Art. 11º, sobre criterios para elaborar planes se reitera la obligación de incluir la voz de la comunidad, “contener propósitos claros y consensuados con la comunidad, coordinación administrativa e institucional y descentralización municipal (…)”.

En síntesis, desde diferentes visiones teórico/filosóficas y desde la gestión, se multiplican los argumentos que recomiendan la necesidad de practicar una ciencia solidaria y acciones avaladas por la participación con los actores involucrados.

Actores y tipos de participación

Los grados de intervención comunitaria podrán variar según diferentes criterios, entre ellos: de dónde parte la iniciativa, el grado de inclusión de los actores, el momento en un proceso de planificación, los medios de expresión utilizados, la aplicación posterior de las opiniones.

Se observa una gran variedad de posibilidades que condicionan tanto la llegada a la población como su posible respuesta ante una convocatoria para opinar en cuestiones de planificación del territorio.

La participación en el marco de los territorios municipales

Con el estudio de la gestión territorial participativa en los municipios, se ha avanzado en el conocimiento de este tipo de prácticas aplicadas al manejo de la información y a la implementación de estrategias innovadoras en la comunicación con la población[i]. En el caso de Mendoza  se observa la preocupación por la buena gestión territorial en los municipios. A pesar de las diferencias geográficas que impactan en los recursos disponibles, casi todos han formulado o implementado planes o proyectos, con resultados diferentes.

A partir de relevamientos, bases de datos,  entrevistas y asesorías, se observa que los mayores obstáculos están dentro del mismo municipio y, en gran parte, tienen que ver con la falta de conciencia territorial de los agentes municipales y el manejo fragmentado de la información.

Los trabajos realizados permitieron confrontar respuestas cualitativas con indicadores objetivos, información cartográfica con documentos publicados, prácticas declaradas e incidencia de factores políticos. A modo ilustrativo, se observa en la figura siguiente, cómo se combinan para dar lugar a una variedad de marcos favorables a la planificación territorial participativa en Mendoza[ii].

Figura 1. Diferenciación de municipios de Mendoza, a partir de 4 dimensiones de observación.

Ningún municipio se halla en condiciones totalmente favorables para encarar con éxito asegurado una planificación participativa. Muy pocos han insistido en ensayar estrategias complementarias o en  preparar convenientemente la información cartográfica. Y también porque persisten prácticas tradicionales en planificación y gestión municipal, es decir, la institución mira su entorno pero no siempre se deja interpelar por sus demandas o por diferencias de color político con la administración central.

Tres experiencias participativas

Se presentan resultados de la aplicación de instancias de Planificación Territorial Participativa en tres municipios de Mendoza.

En General Alvear, los objetivos fueron:

a) diagnosticar los requerimientos de información socio-territorial;

b) transferir conocimientos sobre herramientas para el manejo de esa información.

Se realizaron diferentes encuentros y reuniones personales con autoridades, entrevistando agentes municipales y organizando talleres de capacitación. Con los funcionarios se advirtió cierta ambigüedad entre la indiferencia y la falta de compromiso. Los empleados municipales mostraron un fuerte apego a las rutinas tradicionales y al cumplimiento de la tarea diaria, lo que dificultó su asistencia a las convocatorias.

Como evaluación se pueden establecer posibles explicaciones:

- Las autoridades de gobierno suelen actuar como si la decisión del pueblo en las elecciones, automáticamente les otorgara la sabiduría suficiente para resolver problemas de planificación del territorio, al punto de no necesitar del aporte científico.

- Los comportamientos de los agentes municipales se pueden asociar con: necesidad de desprenderse de la rutina, con obediencia a la orden de su superior o, con real interés de aprender y mejorar las formas de trabajo.

Bajo estas circunstancias los aportes científicos son difíciles de transferir, pueden verse como “utopías teóricas” difíciles de implementar y más aún, vinculadas con el largo plazo, mientras que las gestiones requieren respuestas a corto tiempo.

En Guaymallén, los objetivos fueron:

 a) elaborar una propuesta de microzonificación para el Desarrollo Territorial,

 b) incorporar la participación intra y extramunicipal.

En esta oportunidad el compromiso de autoridades e intendente municipal fue muy fuerte; esto incentivó la participación de funcionarios municipales, pero no de los integrantes del Concejo Deliberante. Se realizaron talleres y cursos de capacitación con asistencia continua de agentes del área de Hacienda y de Obras y menos del área de Gobierno.

Se detectaron situaciones diversas: para algunos la asistencia fue por compromiso con la autoridad máxima, para otros poder conciliar los tiempos y tareas con sus pares.  Un grupo menor tuvo activa participación, aportando y construyendo propuestas orientadas a mejorar la gestión y el servicio a la comunidad. Se advirtió interés en el aprendizaje de técnicas para mejorar procedimientos administrativos, uso de tecnología, cartografía, estadística y marco legal en el registro de datos que generan, pero las prácticas concretas fueron escasas en relación con la gran dimensión del municipio.

Como síntesis se señalan algunas consideraciones relevantes:

- Dada la falta de participación y comprensión de los fundamentos por parte de los integrantes del Consejo Deliberantes, la aprobación de propuestas surgidas en el proceso no pudo concretarse.

- Las disidencias provocadas por personalismos políticos dentro del mismo Departamento Ejecutivo, fue limitante para el trabajo participativo, integral y transversal.

En Rivadavia, el objetivo fue elaborar un Plan de Ordenamiento Territorial Participativo, a partir de compatibilizar las propuestas existentes con las expectativas y requerimientos surgidos de la visión comunitaria sobre el territorio.

La propuesta incluyó actividades en el municipio y con la comunidad. Como acción previa se hizo circular la información y los diagnósticos realizados en la primera etapa de análisis. El plan de Ordenamiento Territorial Municipal se fue construyendo mediante el diálogo e intercambio de opiniones durante varios ciclos de trabajo, talleres con agentes municipales, sectores de la comunidad y en diferentes zonas del departamento. 

Es importante destacar que la participación intramunicipal incluyó a las autoridades del gobierno municipal, a los empleados y a los integrantes del Consejo Deliberante, que asistieron a los encuentros e impulsaron con mucho compromiso el proceso.

Como síntesis del trabajo realizado:

- Los acuerdos alcanzados fueron logros que fortalecieron la confianza reflejada en los discursos a la población.

- La participación de la comunidad se mantuvo en cantidad durante las etapas de difusión, de diagnóstico y de diseño de las propuestas.

- La participación se distribuyó primeramente por sector y luego por zona geográfica. De tal modo el diseño del Plan pudo integrar visiones científicas con requerimientos sentidos por los asistentes de diferentes lugares del departamento. 

Consideraciones finales y propuesta

Una consideración elemental es que, en una instancia participativa está el que convoca, el mensaje y el que recibe el mensaje. Como propuesta a una eventual política pública territorial se recomienda partir de los siguientes criterios:

a) Procedencia de la iniciativa, puede ser institución del gobierno, científica o comunitaria,

b) Identificación con las propuestas, diferenciando actores  preocupados por el bien común, actores con intereses económicos y políticos, actores atentos a su propia subsistencia,

c) Información previa que poseen los potenciales participantes diferenciando el acceso a medios masivos, a información profesional y circulación de  boca en boca.

La propuesta consiste en ir resolviendo distintos caminos por etapas.

Una decisión política crucial es resolver una disyuntiva:

-Trabajar sólo con los sectores dispuestos a aceptar las reglas de la participación.  

-Trabajar con todos sectores aceptando los riesgos de alargar los tiempos de trabajo para arribar a algún tipo de decisión negociada. Si esta decisión no queda explícita, se presta para la manipulación política.

Para organizar la convocatoria, hay que tomar en cuenta el campo de fuerzas que se da entre los actores:

-Aunque la iniciativa sea pública, negociar con los otros sectores, de la ciencia y de la comunidad.

-Aunque se busca alcanzar consensos, garantizar el disenso mediante el acceso a la información científica.

-Es utópico pensar en santificar la intención de las personas convocadas a opinar.

El diseño de políticas públicas participativas sobre el territorio, debe combinar estrategias diferentes según los destinatarios:

-El territorio le interesa más a los individuos interpelados por el bien común. (a)

-El territorio no interesa si hay motivaciones de subsistencia social (pobreza, exclusión, marginación) Con ellos será muy difícil convencer si no hay garantías de disminuir las carencias urgentes. (b)

-El interés por el territorio para los individuos con intereses económicos o políticos, es cambiante, según si hay o no, cuestiones que los beneficien (ganancias, acceso al poder, mejores condiciones de inversión) (c)

Para garantizar la inclusión, las políticas públicas participativas sobre el territorio, deben utilizar diferentes medios para circular la información:

-Algunos actores sólo tienen acceso a la información, por los medios masivos

-Algunos actores, aunque tengan acceso a información profesional o científica, no están dispuestos a relegar (condicionar, modificar, negociar) sus intereses individuales (políticos o económicos)

-Algunos actores, por sus intereses comunitarios, están abiertos a todo tipo de información.

Figura 2. Seis pasos sugeridos para organizar una política de planificación territorial participativa.

Paso 1: decidir la disyuntiva ¿con quiénes trabajar para planificar el territorio?

Paso 2: hacer acuerdos explícitos con los tres grandes sectores con iniciativas (instituciones de gobierno, científicas y comunitarias)

Paso 3: diseñar tres estrategias diferentes y complementarias para difusión, marketing con diferente discurso:

(a) Corto y puntual en los medios masivos para población en general;

(b) Difusión profesional orientada y con formato web o intranet dentro de la institución;

(c) Muy simple, explícita y con plazos, en formato papel fuera de la institución (revistas barriales, diarios locales o folletos para entregar en oficinas y público general).

Paso 4:  graduar  las invitaciones a participar, pues en cada etapa del proceso de planificación territorial son más importantes unos actores que otros.

 (a) En el diagnóstico son decisivas las instituciones comunitarias, pues tienen una visión orientada al bien común. Estrategia: taller.

(b) En la etapa de identificación y jerarquización de acciones, son más importantes los sectores relegados y desprotegido. Estrategia: mapa social.

(c) En la etapa creativa, de diseño de zonificaciones y propuesta de programas, proyectos y obras, son más importantes los sectores profesionales, aunque tengan intereses económicos y políticos. Con la progresión ya trazada, se tendría una herramienta de “contención o freno” a las ambiciones privadas. Estrategias combinadas: taller, auditoría y asambleas sectoriales.

Paso 5: insertar los resultados en la estructura administrativa correspondiente (municipal), mediante 3 piezas legales:

(a) Ordenanza de aprobación del plan, con intervención comunitaria.

(b) Ordenanza de aprobación de los mecanismos para cumplimiento del plan, con bajada a los sectores administrativos y presupuesto correspondiente, con intervención profesional.

(c) Aprobación de mecanismos participativos para monitoreo del plan, proporción de actores de diferentes sectores, medios técnicos y frecuencia de participación, con intervención comunitaria y profesional.

Paso 6: iniciar nuevo ciclo de difusión para insertar las innovaciones en la comunidad, con diferente discurso, como en el paso 3º.

Entonces, en el marco del ordenamiento territorial la participación debe ser entendida en el contexto del momento, en la temática que se quiere tratar, en la metodología que se viene empleando y en la diversidad de actores a incluir.

Referencias bibliográficas

- Battran, A. (1998), “Navegando en la complejidad. Guía básica sobre la teoría de la complejidad en la empresa y la gestión”. Barcelona. Granica

- Bourdieu, P. (2000), “Intelectuales, política y poder”. Buenos Aires, Eudeba

- De Sousa Santos, B. (2000), “Crítica de la razón indolente. Contra el desperdicio de la experiencia”. Barcelona, Desclée

- Molina, G., Benedetto, A., Sedevich, A. (2005), “Propuesta de Desarrollo estratégico del Departamento de Guaymallén”. Resol 1447/05,  INCIHUSA- CCT Mendoza CONICET.

- Molina, G. et al. (Coord.) (2008), “Territorio y gestión municipal. Pautas de gestión territorial hacia un municipio innovador”. Mendoza, INCIHUSA – CCT Mendoza CONICET. ISBN 978-950-692-087-6.

- Molina de Buono, G., Schilan de Becette, R. (2009), “Matriz de cooperación potencial entre instituciones locales. Caso del departamento de Rivadavia (Mendoza)”, en: Shmite, Stella M. (comp.), La Geografía ante la diversidad socio-espacial contemporánea. 2º Congreso de Geografía de las Universidades Nacionales, Santa Rosa, La Pampa, 15 al 18 de septiembre (CD Rom)

- Molina, G., Schilan, R., Bombal, D., Sedevich, A. (2010), “Plan de Ordenamiento Territorial del Departamento de Rivadavia”. Municipalidad de Rivadavia,  Expediente n. 2011-00045-8; aprobado por Ordenanza del Consejo Deliberante por n° 4600-2011

- Poggiese, H. (2011), “Planificación participativa y gestión asociada”. Buenos Aires, Espacio Editorial

- Schilan, R., Molina, G., Bombal, D., Riba, L. (2011), “Identificación de actores y proyectos comunitarios como base para el entendimiento territorial”, en: III Congreso  de Geografía de Universidades Públicas, Santa Fe, UNLitoral, 12 al 15 de octubre de 2011- CD Rom

- Sedevich, A. (2008), “Modelo de una red de registros municipales para contribuir al Ordenamiento Territorial Local. Caso Godoy Cruz  Mendoza”. Tesis de Maestría. Facultad de Filosofía y Letras, UNCuyo.

[i] Los estudios se desarrollaron en el marco de proyectos realizados entre 2005 y 2015: “Iniciativas municipales y planificación estratégica. Aportes para la coordinación entre los componentes territoriales e institucionales de desarrollo local”, “Gestión territorial participativa en los municipios de Jujuy, Catamarca y Mendoza. el problema de la co-existencia geográfica de las instituciones frente a la capacidad municipal en el manejo de la información” (CONICET),  “Municipio generador de proyectos territoriales” (U. N. Cuyo)

[ii] Para establecer la diferenciación de municipios se consideraron cuatro dimensiones: experiencias de planificación participativa, disponibilidad de información cartográfica analógica y digital, prácticas de gestión innovadoras e incidencia del tamaño del electorado y color político.