Economía, trabajo y producción

Aspectos destacados de la política hidrocarburífera reciente en Mendoza (2015-2019)

Introducción

La definición de la política energética hidrocarburífera tiene relevancia tanto a nivel nacional, por la fuerte dependencia de combustibles fósiles que tiene la matriz energética; como a nivel provincial, por ser la extracción y la refinación de petróleo una de las principales actividades económicas. Esta política emerge como resultado de la dialéctica entre los agentes económicos que participan en el complejo hidrocarburífero y el Estado, el cual asume formas particulares según el régimen de acumulación vigente en el país.

La línea de indagación que presentamos sostiene que, si bien a partir de la Ley N°26.741 se dictaminó como principio rector general la concepción de los hidrocarburos en tanto “recursos estratégicos” y se declaró el abastecimiento interno como de “interés público nacional”, en la provincia de Mendoza prevaleció el tratamiento de los hidrocarburos como commodities o mercancías fuente de valor/riqueza. Esto se evidencia a partir de las medidas (normativas y acciones) tomadas durante el periodo de estudio, las cuales promovieron la explotación en reservorios no convencionales y la participación de inversiones privadas con expectativas de incrementar los volúmenes producidos de petróleo y gas. Sin embargo, la dinámica de producción no varió sustancialmente durante el periodo de estudio (ni revirtió la tendencia a la caída). Además, las medidas aplicadas fueron favorables a las empresas operadoras petroleras, lo que permite reforzar la definición del complejo hidrocarburífero como un ámbito privilegiado de acumulación, es decir, como un espacio donde las empresas involucradas obtienen ganancias derivadas de privilegios institucionalizados y no institucionalizados generados por el accionar estatal (Castellani, 2009).

En este artículo detallamos las principales medidas en materia de política hidrocarburífera, identificadas a partir de un análisis documental y de contenido de la normativa generada en el período 2015-2019 (decretos, permisos de impacto ambiental, publicaciones en el boletín oficial, concesiones) e intervenciones públicas de funcionarios provinciales (principalmente, archivos de prensa). Por último, planteamos una serie de reflexiones en pos de la repercusión de dichas acciones en la dinámica de la producción inmediata (a partir de datos de la Secretaría de Energía del Ministerio de Producción de la Nación) y en relación al rol del Estado provincial como actor central en la cuestión tratada en este artículo.

Breve marco teórico - histórico

Desde la sociología política, la política estatal se define como resultado de una dialéctica deliberada entre agentes socioproductivos (fracciones de capital-empresas, trabajadores) y el Estado (Thwaites Rey, 2008) y desde la economía política, se explica la modificación de la política estatal según las formas particulares que asume el Estado, el cual a su vez, está en función de los regímenes de acumulación que se establecen en el país (Sabbatella, 2014). El concepto de régimen de acumulación, no sólo pone el énfasis en los factores puramente económicos que permiten la acumulación capitalista, sino que también otorga radical importancia al régimen político y, por tanto, a los modos de intervención del Estado. Desde esta perspectiva, entonces, la política energética se modifica según las formas particulares que asume el Estado, entre un rol administrador de los bienes y servicios y la adopción de su expresión mínima, que libera la regulación a las fuerzas del mercado. Este razonamiento puede formularse, asimismo, como una contradicción “…entre la explotación racional y sustentable tendiente al autoabastecimiento, y la directiva de generar saldos exportables de un recurso finito, en un país cuyos yacimientos más importantes se encuentran maduros” (Pérez Roig, 2016: 26). Como resultado de dicha contradicción, desde la sociología económica, se busca desentrañar quienes resultan beneficiados.

El cambio radical en la política energética hidrocarburífera en Argentina se dio durante la década de los años noventa, cuando el neoliberalismo logró modificar la concepción del petróleo como bien estratégico y se inició el “proceso de comoditización” de los hidrocarburos (Sabbatella, 2014). El largo camino de privatización de YPF aconteció con la progresiva venta del capital accionario de la empresa estatal (fundada en 1922) y benefició mayoritariamente al capital extranjero (Barrera, 2014; Castellani, 2009; Serrani, 2012), principalmente a la española Repsol. De esta manera, la dinámica del sector empezó a estar regida por los ciclos internacionales y no por las necesidades del país (Barrera, 2013). En esta década, se produjo, además, otra importante modificación en la regulación de la gestión de los recursos hidrocarburíferos: la Ley de federalización de hidrocarburos (24.145/1992), la cual reglamentó el artículo 124 de la Constitución Nacional que establecía que “…corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”.  A partir de ella, las concesiones de las áreas de exploración y explotación pasaron a ser decididas por cada gobierno provincial. Esta modificación, en los hechos, restó poder de negociación a los gobiernos provinciales para imponer y hacer cumplir los condicionamientos a los operadores globales (Cortese 2009).

Avanzado el siglo XXI, como consecuencia de la estrategia de explotación desplegada por el capital privado, basada en la maximización del beneficio con la finalidad de obtener una alta rentabilidad aún a costa de comprometer extracciones futuras (Barrera, 2013), se produjo una caída de la producción, una disminución de las reservas comprobadas y una reducción de la oferta de productos refinados que, acompañado del incremento de la demanda interna de combustibles, puso en jaque las fuentes de abastecimiento de energía primaria en el país. Para saldarlo fue necesario recurrir a la importación creciente de gas y prácticamente quedó anulado el superávit de naftas (Apud et al., 2011).

De este modo, se develó un problema estructural de la economía argentina, producto de la dependencia de la matriz energética de los hidrocarburos. Este contexto permitió cuestionar la concepción de estos recursos como commodities y, en 2012, se sancionó la Ley N° 26.741 en la cual se declaró de interés público nacional el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos y se estableció la expropiación del 51% del patrimonio de YPF S.A. y Repsol YPF Gas S.A.

A pesar de la sanción de esta ley, algunos criterios mercantiles continuaron prevaleciendo. Con la intención de obtener saldos de hidrocarburos exportables para el mejoramiento de la balanza de pagos y promover la asociación con otras empresas privadas, en 2013 se creó el “Régimen de Promoción de Inversión para la Explotación de Hidrocarburos”. El objetivo fue generar condiciones económicas e institucionales más ventajosas para el capital en lo referido a derechos de exportación y al control territorial (Pérez Roig, 2016). 

Posteriormente, se sancionó la Ley N°27.007/2014 sobre las operaciones en reservorios no convencionales con la finalidad de mejorar los incentivos a la inversión y producción de los recursos hidrocarburíferos (Díaz y González Guardia, 2016). Esta promulgación amplió el período establecido para los contratos de concesión en los yacimientos ubicados en formaciones geológicas de rocas esquisto o pizarra (shale gas o shale oil), areniscas compactas (tight sands, tight gas, tight oil) y capas de carbón (coal bed methane) de baja permeabilidad. En Argentina, la formación geológica Vaca Muerta fue identificada como una zona de gran potencial en ese aspecto (EIA, 2013), de hecho, desde el año 2018 produce abundantes volúmenes de gas y, en menor medida, petróleo (Secretaría de Energía, 2020).

Principales acciones e intervenciones del Estado provincial en materia hidrocarburífera

El contexto nacional del período en estudio (2015-2019) estuvo signado por las decisiones del gobierno de “Cambiemos”, las cuales implicaron el debilitamiento de las capacidades estatales, el abandono de la meta del autoabastecimiento, la colonización de la política estatal por parte de empresarios del sector (Canelo, Castellani y Gentili, 2018), el aumento de tarifas de los servicios energéticos, la eliminación de las retenciones a la exportación de crudo y derivados y el fin del valor diferenciado para el barril criollo (Sabbatella, Barrera y Serrani, 2020; Sabbatella y Burgos, 2017). Estas políticas subordinaron aún más la dinámica del sector hidrocarburífero a las fluctuaciones del mercado mundial.

En Mendoza, en estos años, el ejecutivo provincial estuvo a cargo de la alianza “Cambia Mendoza”, afín al bloque “Cambiemos” a nivel nacional. La política energética en materia hidrocarburífera del gobierno se materializó en normativas (decretos y resoluciones), que no contaron con el aval de la legislatura, a pesar de tener una mayoría favorable a sus intereses, y en acciones tales como acuerdos, reuniones y manifestaciones públicas. Estas normativas y acciones estuvieron dirigidas, principalmente, a promover la explotación de yacimientos ubicados al sur de la provincia, en la Cuenca Neuquina, también llamada “la lengua de Vaca Muerta” (Salomone y Canafoglia, 2019). De este modo, se allanó el camino para la explotación no convencional, enviando señales favorables al mercado y generando un contexto propicio a las empresas petroleras.

A continuación, mencionamos las principales medidas relevadas a partir del análisis documental y sus implicancias:

-          Resolución N° 813 “Adecuación de infraestructura – Perf. pozos de desarrollo – Área Puestos Rojas – Petrolera El Trébol” (26/07/17). Esta resolución autorizó la prueba piloto de explotación de no convencionales en el yacimiento Puesto Rojas (Malargüe), a cargo de la empresa petrolera El Trébol. Dicha iniciativa significó la admisión del método de fractura hidráulica para la explotación hidrocarburífera en la provincia. Como el nombre de la resolución indica, se reglamentó una “adecuación de infraestructura” en el yacimiento que ya contaba con pozos activos que estaban siendo explotados de manera convencional. Esta “adecuación” consistió en prolongar las perforaciones hasta alcanzar la formación Vaca Muerta, entre 1.900 y 2.500 metros de profundidad, pero sin llevar a cabo una manifestación de impacto ambiental nueva. De esta forma, “el gobierno provincial decidió utilizar un artilugio legal para obviar los requerimientos establecidos por la ley provincial del ambiente, la cual establece como condición una evaluación de impacto ambiental y la realización de audiencia pública” (Salomone y Canafoglia, 2019: 11).

-          Decreto N°248 (05/03/2018). Este decreto tiene por objeto la reglamentación de la evaluación de impacto ambiental de las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos sobre formaciones no convencionales. Esta norma establece que los proyectos en reservorios no convencionales deberán, además de completar el procedimiento de impacto ambiental dispuesto en decretos anteriores (Decretos N°437/93, 691/95 y 170/08), realizar: a) una declaración jurada sobre la afectación negativa de acuíferos; de fuentes de provisión de agua de pobladores, de actividades agrícolas y ganaderas; de caudal ecológico; áreas naturales protegidas o corredores biológicos; b) una declaración jurada con la información del volumen estimado y la fuente de provisión de agua a utilizar durante las etapas de perforación, explotación y terminación de pozos, debiendo acreditar fehacientemente la autorización del Departamento General de Irrigación a tales efectos; como así también, c) acreditar la inscripción ante el Registro Único Petrolero (RUP) del Departamento General de Irrigación y haber obtenido las autorizaciones pertinentes del mencionado organismo hídrico. Por consiguiente, el Departamento General de Irrigación se transformó en uno de los actores principales de la extracción hidrocarburífera no convencional, al ser quien autoriza la extracción de agua superficial para ser utilizada como agua de fractura. La importancia de avanzar en este decreto para el gobierno provincial radicó en brindarle “mayor seguridad jurídica a los inversores” (Diario El Sol, 27/03/18 y Vaca Muerta Arg, 04/08/19), a la vez que reafirmó la voluntad de “apostar” al petróleo no convencional para “repuntar la actividad que está en declive” (Prensa Gobierno de Mendoza, 22/04/19).

-          Acuerdo “Marco de Entendimiento Sectorial para la Protección del Desarrollo de la Exploración y Explotación No Convencional de Hidrocarburos en la Provincia de Mendoza” (10/01/2019). El gobierno provincial avanzó en la flexibilización de los procedimientos de trabajo vinculados a la explotación hidrocarburífera a través de un convenio con el Ministerio de Producción y Trabajo de la Nación, empresarios petroleros y sindicalistas. Este acuerdo se firmó con la finalidad de mejorar la competitividad del sector, al evitar que las protestas sindicales afecten la productividad. El texto aclara que “todo lo expuesto debe apuntar, como meta primordial, por la continuidad de la llegada de inversiones y el empleo de tecnología”. Por su parte, desde el ministerio nacional declararon que “este tipo de acuerdos son importantes porque dan señales claras de institucionalidad a los inversores” y, desde el gobierno provincial, se remarcó que el documento dota “de mayor certeza a las empresas que pueden encontrar buenos negocios, en un clima más amistoso” (Prensa Gobierno de Mendoza, 10/01/19). Este acuerdo se institucionalizó más tarde a partir del Decreto N° 1356 (06/2019).

-          Presentación del plan de desarrollo del Polo Petrolero y Minero de Pata Mora (02/2019). El gobierno de Mendoza presentó otra de sus acciones para atraer inversores y operadores petroleros en un encuentro con cámaras, empresas y sindicatos: la promoción de un parque industrial y servicios complementarios a la explotación no convencional en Malargüe. Se planteó como principal preocupación “dotar de la infraestructura necesaria (…), para poder generar competitividad a la explotación de la roca no convencional en el sur de la provincia” (Prensa Gobierno de Mendoza, 27/02/19). y “hacer el catch up de las empresas” (Vaca Muerta Arg, 04/08/19).  Esta medida implica una transferencia por parte del Estado provincial al sector privado. Se estima que en la obra se invertirán unos 150 millones de dólares en un predio que fue declarado de utilidad pública por el Estado (Prensa Gobierno de Mendoza, 05/03/19) y en el que se proyectan la reconstrucción de rutas, tendidos eléctricos, servicios de agua y cloacas y desarrollo turístico. Además, su importancia no radica solo en la explotación hidrocarburífera sino también en la concreción de proyectos mineros y del dique Portezuelo del Viento. 

-          Decreto N°485 (26/03/2019). Implicó la primera concesión de un área hidrocarburífera no convencional. Se concedió el área Puesto Rojas, a la empresa El Trébol por 35 años. A su vez, se otorgó una reducción de las regalías del 12% al 9% por la producción obtenida, durante los diez años siguientes a la fecha de aprobación por la Autoridad de Aplicación del Plan de Desarrollo de la empresa. Esta reducción se basó, según el gobierno provincial, en la consideración de que la productividad de los pozos de dicha área se encuentra por debajo del rendimiento de los pozos ubicados en Neuquén y, de este modo, se compensan “costos más altos” y se le da “otra fuerte señal al mercado” (Prensa Gobierno de Mendoza, 22/04/19).  Desde el gobierno plantearon estar “dispuestos a cobrar menos regalías a los efectos que se cumplan los contratos y se hagan esas inversiones.” (Vaca Muerta Arg., 04/08/19).

-          Decreto N°1101 (21/05/2019). El gobierno de Mendoza declaró la caducidad de la concesión de Chañares Herrados, área con un potencial para la explotación de no convencionales. Esta área se encontraba adjudicada a la empresa Chañares Energía del grupo Medanito que, ante el incumplimiento de compromisos de explotación, su permiso fue declarado caduco. De este modo, la normativa expresó la intención del gobierno de reactivar la explotación y producción de áreas ya concesionadas para explotación convencional, pero que, a su vez, tienen potencial no convencional.

-          Autorización del proyecto de generación y tendido de una línea eléctrica para el Área Puesto Rojas (06/19). Solicitada por la empresa El Trébol y otorgada por la Secretaría de Ambiente para desarrollar una central eléctrica, gestionada por EDEMSA, que le permite a la empresa contar con una generadora de energía propia para potenciar la explotación (MDZ Diario, 30/07/19).

Las intervenciones estatales mencionadas signaron la impronta de promoción de la explotación hidrocarburífera en la provincia. En consecuencia, la política energética en materia hidrocarburífera en el período 2015-2019 se caracterizó por promover la explotación de no convencionales a través de diferentes normativas y acciones: habilitaciones ambientales, concesiones, reducción de regalías, flexibilización laboral para “garantizar” la productividad y fomento de infraestructura (parque industrial, servicios complementarios, central eléctrica). Para el ejecutivo provincial, la explotación no convencional se presentó como “la única forma de salir de una hecatombe económica”, ya que permitiría “traer más dólares y para eso hay que exportar gas y petróleo” (Vaca Muerta Arg, 04/08/19), en un contexto de una clara tendencia decreciente de producción en los pozos maduros y de disminución de regalías. 

Reflexiones finales

Las principales modificaciones en la política energética hidrocarburífera no han logrado quebrar hasta el momento la lógica predominantemente regida por las fuerzas del mercado. La promoción de la inversión en la fase de extracción hidrocarburífera contó con el impulso otorgado desde el Estado (nacional y provincial) y distintas vías se han articulado en dicho sentido: la reducción de regalías a las concesionarias (provincia), subsidios vía fijación de precios (nación), extensión de la duración de las concesiones y distensión de las regulaciones sobre estudios de impacto ambiental (tal como la audiencia pública anunciada tardíamente, la flexibilización de los cumplimientos a las normativas vigentes ambientales vía resoluciones del ejecutivo provincial y de las relaciones laborales vía marcos de entendimiento sectoriales que pretenden excluir enfrentamientos entre las partes).

La combinación de estas medidas fortalece la apreciación acerca del tratamiento de los hidrocarburos como mercancía más que como un recurso estratégico para el abastecimiento energético, a la vez que beneficia, principalmente, a las empresas petroleras de capitales nacionales en asociación con capitales extranjeros (por ejemplo, vía Unión Transitoria de Empresas). Sin desestimar la importancia y la necesidad de la participación de estas operadoras (no solo por contar con el capital, sino también con la tecnología), cabe preguntarse por el rol que puede ejercer la gestión de gobierno para dirigir o imponer medidas que favorezcan la explotación, retribución y uso del recurso en beneficio de la sociedad y no de la apropiación privada. 

Si bien estas acciones se tomaron con el objetivo de revertir la declinación de la producción en los yacimientos maduros, durante el período 2015-2019 no se presentaron variaciones positivas en los volúmenes de petróleo (con excepción de los años 2015-2016 en la cuenca neuquina) y gas obtenidos y se mantuvo la tendencia a la caída (Secretaría de Energía, 2020). De este modo, no se observan, en el corto plazo, los resultados de los privilegios cedidos a los privados para garantizar su competitividad e incentivar la producción.

Entendemos que la política energética provincial, en tanto acciones y normativas que regulan y dinamizan la actividad, debería priorizar:

-          Producir/extraer el recurso de los yacimientos concesionados previa evaluación del estado de las reservas e impacto ambiental de la intensificación en la explotación; con sus correspondientes audiencias públicas y transparencia en la información brindada;

-          Dado el conocimiento sobre el estado de las reservas en yacimientos concesionados, propender a la reducción fehaciente de las expectativas puestas en las metas de producción; y evaluar la incorporación de energías alternativas cuestionando la dependencia que tiene nuestra matriz de los hidrocarburos;

-          Derivado de lo anterior, planificar las concesiones sin reducir los condicionamientos y cumplimientos ambientales, sino sosteniéndolos y haciéndolos cumplir;

-          Profundizar la participación y el rol del Estado provincial como actor estratégico en las concesiones y asociaciones con las empresas operadoras;

-          Esta mayor presencia del Estado provincial (por ejemplo, a través de EMESA) es un mecanismo concreto para efectivizar el proceso de extracción/producción/valorización con los fines que establezca el Estado (por ejemplo, prioridad al abastecimiento energético) y no el mercado o los actores privados;

-          El control sobre dicho proceso en vinculación estrecha con el Estado nacional (política energética ampliada) es una de las claves para fortalecer el rol que el Estado provincial pueda jugar en esta materia.

En síntesis, consideramos que la presencia del gobierno provincial ha tenido una clara injerencia en la actividad, pero adolece de su orientación estratégica para vigorizar las exigencias de producción y retribución, tanto como el cuidado de los riesgos ambientales en el territorio. El aporte al abastecimiento energético en contrapeso con la viabilidad ambiental y económica del tipo de explotación propuesta, amerita un análisis más profundo de la política energética ampliada (esto es, una visión integral del sistema de generación, distribución y consumo de energía) y la incorporación de la totalidad de actores involucrados, no sólo las operadoras y refinerías, en la distribución de beneficios.

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Notas

(1) El trabajo es resultado de una investigación realizada en el marco del Programa de becas para la formación de investigadores/as – Convocatoria 2019 de la Secretaría de Investigación y Publicación Científica de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales. Asimismo, forma parte del proyecto “Complejo energético hidrocarburífero: composición y relaciones socioeconómicas de los actores productivos en la provincia de Mendoza”, financiado por la Secretaría de Investigación, Internacionales y Posgrado de la Universidad Nacional de Cuyo.