Ambiente y ordenamiento territorial

Audiencias públicas y ordenamiento territorial en Mendoza. Aportes para mejorar la participación ciudadana

INTRODUCCIÓN

El artículo presenta resultados de un proyecto de investigación referido a los instrumentos de comunicación de los planes municipales de ordenamiento territorial  (PMOT) en la fase previa a su aprobación (1).

La investigación está basada en el estudio de las experiencias de un grupo de municipios que efectuaron audiencias públicas previas a la aprobación de los PMOT.

El artículo está organizado en torno a tres vías de aproximación para el estudio de estas experiencias. Se combinan enfoques basados en el análisis documental, cuantitativo y cualitativo aplicado sobre diversas fuentes de información.

Por último, se presenta un resumen de los resultados obtenidos para luego reflexionar y extraer enseñanzas que podrían contribuir a mejorar los instrumentos de participación ciudadana para el ordenamiento territorial en la provincia de Mendoza y sus municipios.

1. ALCANCES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL MARCO DE LA LEY DE OTyUS

En el año 2009 la Legislatura Provincial sancionó la Ley Nº 8.051. Esta ley determina los principios, objetivos y fines para el "Ordenamiento del Territorio y Usos del Suelo de la Provincia de Mendoza" (OTyUS). También fija la obligatoriedad del gobierno provincial y de los municipios de redactar, aprobar y aplicar sus respectivos planes de ordenamiento del territorio.

Los objetivos de la Ley señalan la importancia y el rol asignado a la participación. A través de éstos se garantiza "... la participación ciudadana y de las organizaciones intermedias, mediante mecanismos claros y transparentes de información pública y respeto por el derecho de iniciativa, propiciando la solución concertada de conflictos y diferencias", así como también "lograr la coordinación [...] permanente, que incluya los medios de consulta, participación y control ciudadano para la elaboración e implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial en sus diferentes escalas"(Art. 3, inc. f y g).

Al respecto, cabe citar el Art. 42, donde se plantea que: "la autoridad de aplicación deberá asegurar las condiciones para que los ciudadanos participen y contribuyan al cumplimiento del bien común e interactúen y sean partícipes proactivos y responsables, mediante la opinión informada y fundada en todas las etapas del ordenamiento territorial de la Provincia".

Para su ejecución establece dos mecanismos de participación vinculados entre sí, que son la "consulta pública" y la "audiencia pública". Asimismo, indica aspectos reglamentarios tales como la publicidad, la convocatoria, los participantes, las modalidades y sus plazos.

2. AUDIENCIAS PÚBLICAS Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PMOT

A partir del año 2019 varios municipios (Capital, Luján de Cuyo, Godoy Cruz, Las Heras, Guaymallén, Maipú, Lavalle, entre otros) avanzaron hacia la instancia de aprobación de sus PMOT. Para ello, debieron convocar a audiencias públicas conforme a lo dispuesto por la Ley 8051, como paso previo e ineludible -aunque no vinculante- a su aprobación.

Hasta el momento no se conoce mucho sobre el desarrollo y los resultados de estas experiencias, algunas efectuadas de manera virtual en el contexto de la pandemia de COVID-19.

Esta falta de conocimientos invita a preguntar acerca de las características que tuvieron estos procesos participativos, y si en verdad alcanzaron los objetivos fijados por la ley: ¿fueron suficientes y efectivos? ¿alcanzaron niveles aceptables de concurrencia?, ¿cuál fue el perfil de los participantes y el carácter de sus intervenciones? En términos más generales: ¿las audiencias públicas fueron instancias de participación genuina de la comunidad, al menos para la primera etapa de elaboración de los planes de ordenamiento? Finalmente: ¿qué enseñanzas cabe extraer de las experiencias realizadas bajo el formato dispuesto por la normativa vigente?

Partiendo de estas preguntas, el objetivo del presente trabajo apunta a conocer un poco más de cerca la experiencia de participación ciudadana, analizando para ello las audiencias públicas celebradas por los municipios de la zona norte de la provincia de Mendoza. 

3. NOTAS METODOLÓGICAS: DIMENSIONES DE ESTUDIO Y FUENTES

En primer lugar, se realizó un análisis documental de los PMOT publicados en las páginas web de los municipios donde se encuentran, en su mayoría, las actas de las audiencias realizadas. A partir de la sistematización y procesamiento de las actas se pudo caracterizar y comparar las audiencias celebradas.

En segundo lugar, se realizó una encuesta dirigida a técnicos y funcionarios municipales, académicos y profesionales con participación directa en la elaboración de los planes, cuyos datos fueron extraídos de los documentos de los PMOT.

Por último, se recogieron experiencias y reflexiones de los protagonistas expresadas en el marco de un conversatorio virtual organizado por el equipo de investigación.

4. AUDIENCIAS PÚBLICAS (AP): NÚMERO Y TIPO DE ACTORES PARTICIPANTES

El procesamiento de los datos disponibles en los documentos aprobados de los PMOT, permitieron caracterizar las audiencias públicas por municipio en base a la cantidad de actores participantes inscriptos como oradores. A su vez, los actores se clasificaron de acuerdo a criterios, tales como tipo de persona (física o jurídica), ámbitos y esferas de pertenencia, clase de organización, etc. Se presentan los resultados del análisis realizado (Figura 1) en el archivo "Anexos", disponible en el cuadro de Descargas.

4.1. Acerca del número de asistentes

Un primer dato para destacar es que el número total de participantes formalmente inscritos no llegó a 200. Es decir, un promedio de poco más de 38 asistentes por cada AP.

A nivel de departamento se observa una participación muy dispar. Se destaca el caso de Guaymallén, que concentró cerca del 50 % del total de los asistentes. El resto se repartió en proporciones semejantes entre dos grupos: por un lado Las Heras y Luján (17,3 % y 16,2 %), y por el otro Maipú y Capital (11 % y 6,9 %) (2).

4.2. Acerca del tipo de asistentes

Para el análisis del perfil de los asistentes (a nivel general y por cada AP departamental) se han considerado dos categorías genéricas de pertenencia (sector público y sociedad civil), que luego se desglosan en sub-categorías específicas para captar características propias.

4.2.1. Sector público y sociedad civil: A nivel general los participantes de la sociedad civil predominaron por sobre los del sector público (64 % y 36 %, respectivamente). Sin embargo, y a nivel de cada audiencia, dicha proporción se diluye y hasta se contrapone en algunos casos, observándose contrastes significativos (Figura 2 en el archivo "Anexos").

En Capital, y en menor medida también en Guaymallén, la proporción se invierte o iguala en favor del sector público: 62% y 42%. En cambio, en los casos de Luján y Maipú el predomino de la sociedad civil se acrecienta ostensiblemente: 81 % en ambos casos. En tanto que Las Heras se ajusta bastante al promedio general.

La situación se vuelve sugerente al considerar los valores absolutos en juego, siendo la Capital el caso más llamativo en el marco de una escasísima concurrencia: apenas reunió 5 asistentes de la sociedad civil contra 8 del sector público.

4.2.2. Sector público: La categoría sector puede subdividirse de muy diversas maneras. Los datos disponibles permiten discriminar a los participantes según el nivel jurisdiccional de pertenencia en: nacional, provincial y municipal.

Naturalmente, tratándose de PMOT, es de suponer un claro predominio de agentes públicos municipales en las AP y un peso menor de los otros dos niveles. Esto se cumple para todos los casos y por encima del 67 %, a excepción de Maipú en donde al parecer no hubo oradores del municipio inscriptos.

Las diferencias entre AP aparecen en la proporción de participantes pertenecientes a los otros dos niveles: Guaymallén es el único caso que registra una concurrencia para los tres niveles: 70%, 15% y 15% respectivamente. Luján y Capital no cuentan con participación del sector público provincial pero sí del nacional: 33% y 12%. La situación inversa se presenta en Las Heras con el 8 % de participación provincial. En cambio, el caso de Maipú se opone al resto porque el nivel nacional y el provincial concentraron respetivamente el 75 % y 25 % de los participantes.

4.2.3. Sociedad civil: La categoría sociedad civil también puede desplegarse en varios componentes, pero los datos disponibles aconsejan trabajar solamente con dos clases de participantes: los vinculados a instituciones u organizaciones por una parte y los participantes individuales o particulares por la otra.

En general la proporción entre los dos tipos de participantes tiende a ser bastante semejante y equilibrada. En los casos de Capital, Luján y Maipú son muy similares, predominando los particulares por sobre los que representan alguna clase de organización: en números redondos 60 % contra 40 %. En Las Heras, la proporción se nivela con un ligero predominio para el segundo tipo: 48 % y 52 %. En cambio, en la AP de Guaymallén los particulares dominan ampliamente por sobre los que fueron en representación de alguna institución: concentraron cerca del 96 % de la concurrencia (Figura 3 en el archivo "Anexos").

La caracterización presentada de las AP en base al número y el tipo asistentes permite ahora extraer algunas conclusiones muy generales. Entre sí, las AP de los departamentos revelan diferencias apreciables y algunas semejanzas.

En número, contrastan las de Guaymallén (49 %) y la Capital (7 %); la primera por concentrar la mayor concurrencia y la segunda la menor. Luján, Las Heras y Maipú presentan situaciones intermedias. En términos generales se registró un predominio de asistentes de la sociedad civil sobre el sector público, siendo la Capital el único caso en que se registró la situación contraria.

Según el tipo de participante Guaymallén vuelve a destacarse porque suma la mitad de los participantes para las dos categorías y, otro tanto, ocurre a nivel de sub-categorías, con la única particularidad de que en ese departamento la sociedad civil casi no tuvo participación de organizaciones sino de oradores particulares. En casi todos los demás departamentos predominaron los agentes públicos municipales en una de las categorías, con una participación más equilibrada entre particulares y organizaciones en la segunda. Maipú aparece nuevamente como una anomalía con respeto al comportamiento general por la nula participación de actores municipales en favor del nivel nacional y en segundo lugar provincial.

Si se ponderasen estos resultados respecto a la población total involucrada para cada una de las categorías analizadas, sería fácil concluir que la concurrencia de la sociedad civil estuvo muy por debajo de la proporción estadística esperable.

Vale aclarar que la situación de pandemia de COVID19, no ha sido un factor explicativo de la relativamente escasa participación, dado que tan solo una de las AP se realizó de manera virtual en tal contexto siendo, paradójicamente, la que alcanzó el mayor grado de participación para ambas categorías.

5. AUDIENCIAS PÚBLICAS Y PARTICIPACIÓN EN LA OPINIÓN DE LOS EQUIPOS TÉCNICOS

Otra forma de aproximarse a la experiencia reciente de las AP fue a través de la opinión de los actores participantes.

La consulta de opinión realizada se dirigió a integrantes de los equipos que participaron en la elaboración de los PMOT: técnicos y profesionales de los municipios, vocales de la Agencia Provincial de Ordenamiento Territorial y profesionales de universidades que prestaron asistencia técnica.

Por último, cabe aclarar que, sobre un total de 65 encuestas virtuales realizadas a través de un formulario de Google, solo se obtuvieron 22 respuestas, un porcentaje bastante bajo cuya explicación escapa a los fines de este trabajo.

5.1. Insuficiencia de Audiencia Pública como instrumento de participación

Ante la pregunta acerca de la Audiencia Pública como instancia que asegura la participación ciudadana efectiva en los PMOT, se obtuvo como respuesta casi unánime que resulta insuficiente en el 83 % de los entrevistados. En la misma proporción se expresaron respecto a otra pregunta complementaria sobre la suficiencia de los canales de comunicación previstos por la Ley.

5.2. Empleo de medios de comunicación alternativos a los previstos por la Ley 8.051

En relación con la consulta anterior, se pidió a los entrevistados que precisaran los medios alternativos de comunicación empleados para convocar a la participación sobre un menú de seis opciones (5 cerradas y 1 abierta). Para un total de 70 respuestas, el 76 % respondió que emplearon medios electrónicos, como las redes sociales (30 %), página web municipal (29 %) y diarios digitales locales (17 %). En tanto que los medios tradicionales fueron muy poco utilizados, destacándose entre ellos la radio (13 %), y en mucho menor medida la televisión y los periódicos impresos.

5.3. Estrategias de comunicación para asegurar la participación en los PMOT: del "territorio red" al "territorio vecinal".

En línea con la comunicación y a nivel de propuestas, se consultó de forma abierta qué tipo de estrategias emplearían para asegurar una participación numerosa y efectiva. La amplitud de la pregunta dio lugar a una diversidad de respuestas cuyo procesamiento permitió identificar dos tópicos en torno a los cuales se agruparon una serie de ideas comunes.

Tópico 1: En relación al uso de los medios digitales, una buena parte de las propuestas apuntaron a profundizar, perfeccionar y diversificar el uso de las redes sociales, incorporando las nuevas aplicaciones (Facebook, Instagram, Twitter, WhatsApp) y desarrollando Apps especialmente diseñadas para canalizar la participación mediante consultas, presentación de proyectos, etc.

Tópico 2: Un gran número de respuestas sugirió la necesidad de emplear estrategias de comunicación tradicionales, apelando a la participación generada (o inducida) desde abajo, mediante organizaciones de la sociedad civil basadas en la identidad y el vínculo de pertenencia con el lugar. Aquí se hicieron una serie de propuestas que apuntan a fomentar la comunicación y la participación mediante los lazos existentes entre el municipio, los "barrios" y las organizaciones vecinales, por intermedio de sus representantes y delegados.  

5.4. Evaluación de las audiencias públicas: "muy buena" pero con "escasa participación".

Otra pregunta apuntó a evaluar la participación ciudadana en las AP. La evaluación inicial de las audiencias, realizada por algo más del 50 % de los entrevistados, fue de aprobación, empleando expresiones tales como: “muy buena”, “muy positiva”, “muy valiosa”. En algunos casos esta respuesta se asocia con otro aspecto apreciado como relevante, destacándose la presencia de la sociedad civil, incluso por encima del sector público.

Sin embargo, no faltaron algunos que calificaron la audiencia como "buena" e incluso "regular". En ningún caso hubo evaluación negativa. Esto último no quiere decir que faltaran apreciaciones críticas sobre aspectos importantes y otros puntuales.

Entre los aspectos importantes considerados negativos se menciona en primer lugar y con amplia mayoría el escaso número de participantes o el bajo grado de concurrencia. En cuanto a los aspectos más puntuales mencionados en algunos casos fueron que el tiempo otorgado a los oradores no fue el suficiente y la ausencia de "actores importantes" entre los participantes de la sociedad civil.

5.5. Representación territorial e importancia del lugar de realización de la audiencia; opiniones divergentes.

La última pregunta estuvo referida a la representación territorial de la participación y a la importancia del lugar de realización de la audiencia como un eventual condicionante.

Cerca de la mitad de los consultados respondieron a la primera parte de la pregunta (grado de representación territorial) en partes casi iguales por "sí" (23 %) y por "no" (27 %). En tanto que el resto de los consultados (45 %) expresó su opinión sobre el asunto, aunque sin optar por ninguna de las alternativas propuestas.

En la segunda parte de la pregunta (relación entre el lugar de realización de la audiencia y su incidencia en la representación territorial), algo más del 54 % de los consultados expresó que el lugar de realización condicionó la representatividad territorial, en tanto que el resto respondió en términos generales sobre la relación entre el lugar y la representatividad, pero sin referirse a ninguna audiencia en particular.

Entre quienes afirmaron que el lugar sí tuvo incidencia, la mitad (27 % del total) dijo que operó en un sentido negativo, desfavoreciendo la representación equilibrada. Mientras que la otra mitad expresó exactamente lo contrario (el lugar elegido no tuvo ninguna incidencia).

Los resultados obtenidos para las dos preguntas reflejan situaciones contrapuestas que encuentran un principio de explicación en al menos cuatro factores: las características geográficas del territorio municipal, la participación ciudadana previa durante el proceso de elaboración del plan, la estrategia de difusión y convocatoria desplegada por el municipio y, finalmente, en la clase y procedencia de los actores consultados.

6. DIÁLOGO ENTRE ACTORES: PARTICIPACIÓN Y COMUNICACIÓN EN LOS PMOT

La tercera vía de aproximación para el estudio de las experiencias recientes de participación ciudadana en los PMOT, consistió en la realización de un conversatorio entre actores públicos involucrados en la elaboración de los planes y en la realización de las audiencias públicas. De este modo se pudieron conocer aspectos clave de la experiencia en la voz de sus protagonistas como así también, el intercambio de opiniones y la formulación de algunos aportes tendientes a mejorar los instrumentos previstos por la normativa (3).

A continuación, se presenta apenas un extracto de las principales ideas que suscitaron un cierto grado de consenso entre los participantes del conversatorio.

6.1. Insuficiencia de la AP como instrumento único de participación ciudadana: La idea de la participación ciudadana responsable como un aprendizaje que forma parte de un proceso continuo y mucho más amplio social y culturalmente. Por lo tanto, no debe ceñirse a una instancia única como la AP. En muchos casos, la celebración de audiencias públicas termina siendo un ejercicio puramente formal para cumplir con la normativa.

6.2. Los parámetros para medir y determinar el grado de "éxito" o "fracaso" de una AP, no son fáciles de establecer. El número de participantes inscriptos y oradores puede ser tomado apenas como un primer indicador de "éxito" de una AP. Tanto o más importante que la cantidad, es la diversidad y la densidad del entramado de asociaciones que representan o expresan a la sociedad civil. Yendo más allá de estas dificultades, la evaluación de la participación ciudadana en los PMOT no puede medirse solo en términos de éxito o fracaso de las AP.

6.3. Necesidad de fomentar la participación a lo largo de todo el proceso de elaboración del plan: A lo largo del proceso de elaboración del plan de ordenamiento se transita por diferentes fases que pueden abrirse a modalidades diversas de participación; en talleres de análisis y diagnóstico, en la recepción de propuestas, en la elaboración de proyectos a distintas escalas, la validación mediante acuerdos, entre otros.

6.4. La falta de definición normativa de otros instrumentos de participación no debiera ser un obstáculo para la aplicación de mecanismos alternativos: La implementación de modalidades de participación previas a la audiencia pública, como las referidas en el punto anterior, no se encuentran explícitamente normadas. Sin embargo, su empleo es alentado por la propia ley 8.051, dejando a los municipios un amplio margen de maniobra y autonomía para innovar e incluso legislar en la materia.

6.5. La necesidad de concientizar y enseñar a la población sobre el contenido y los alcances del OT: Muchos ciudadanos asocian el ordenamiento territorial con problemas directamente vinculados a la prestación de servicios, de vivienda y dotación de equipamientos vecinales o barriales. En este entendimiento restringido, y a veces desenfocado del OT, las intervenciones se alejan de los contenidos del Plan cuyos tecnicismos pueden dificultar la compresión para los no especialistas.

6.6. La participación ciudadana en los PMOT; su valoración y temores. En la actualidad la necesidad de la participación ciudadana no ofrece dudas. En general se considera una instancia necesaria y positiva, además de su consagración normativa en el caso de la ordenación del territorio. Sin embargo, también genera recelos entre los equipos técnicos y funcionarios de turno. La falta de experiencia suele alimentar estos temores, muchas veces basados en prejuicios. Por otro lado, el carácter no vinculante de la participación puede favorecer actitudes de relajamiento de una parte o restar incentivos a la otra.

CONCLUSIONES A MODO DE PROPUESTAS

Del estudio presentado se desprende que las audiencias públicas celebradas en los municipios estudiados no han resultado hasta el momento instancias de participación ciudadana efectiva. En parte debido al escaso número de asistentes y en parte también al perfil de la concurrencia en términos de representatividad territorial y de la amplitud del entramado que de la sociedad civil. 

Sin embargo, no se puede ser taxativo al respecto, dado que la implementación de la política provincial de OT es todavía muy incipiente, tanto para los municipios como para la sociedad mendocina en su conjunto.

En este sentido, existe un alto grado de consenso entre los actores púbicos responsables, sobre la insuficiencia de la AP como único instrumento de participación, enfatizando en todos los casos que la importancia radica no tanto en las AP, como en otras herramientas que debieran acompañar a las distintas fases del proceso de elaboración de los planes. Esta sería una forma efectiva de asegurar y de evaluar la calidad de la participación no centrada únicamente en las AP, y además una condición necesaria para optimizarlas.

Finalmente, vale reflexionar en torno a la excesiva centralización político administrativa imperante en los municipios mendocinos. Se trata de una cuestión de fondo que favorece una política mayormente direccionada desde arriba hacia abajo. En este orden de cosas, el régimen municipal y electoral mendocino, reclama una reforma que favorezca la participación desde abajo, es decir, política y territorialmente más equilibrada. Asimismo, la autonomía municipal consagrada por la reforma constitucional del 94, todavía espera ser receptada en la Provincia de Mendoza. Ambas reformas pendientes podrían otorgar un marco jurídico-político favorable para la institucionalización de nuevas y variadas formas participación aplicables al OT; esto último en estrecha sintonía con las formas renovadas de participación que ya se vienen promoviendo desde el paradigma del gobierno abierto y digital.

Notas

(1) Proyecto Bianual SIIP-UNCUYO (2019 - 2021), Instrumentos para la comunicación de Planes de Ordenamiento Territorial. Aportes para la Provincia de Mendoza y sus Municipios, dirigido por la Dra. Berta Fernández.

(2) El caso de Godoy Cruz merece una aclaración aparte: si bien cuenta con AP realizada y PMOT aprobado, en la documentación referida no constan las actas de participantes en la audiencia.

(3) El evento fue organizado por el equipo de investigación y realizado bajo modalidad virtual el 5 de mayo de 2021, denominado: "Participación y Comunicación de los Planes Municipales de Ordenamiento Territorial. Diálogo entre actores a partir de la experiencia reciente de las Audiencias Públicas”. La grabación completa se encuentra disponible en el canal de You Tube del Instituto de Geografía, de la Facultad de Filosofía y Letras de la UNCuyo, y se puede acceder mediante el siguiente enlace: youtube.com/watch?v=pRri4MGvBqU&t=1s.

BIBLIOGRAFÍA

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FUENTES, DOCUMENTOS Y NORMAS

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- Ministerio de Ambiente y Obras Públicas de Mendoza. Resolución Nº109/96: Reglamento de Audiencias Públicas Ambientales.

- Municipalidad de Capital (2019). Plan de Ordenamiento Territorial de la Ciudad de Mendoza

- Municipalidad de Godoy Cruz (2019). Plan de Ordenamiento Territorial del Departamento de Godoy Cruz.

- Municipalidad de Guaymallén (2020). Plan de Ordenamiento Territorial del Departamento de Guaymallén.

- Municipalidad de Las Heras (2019). Plan de Ordenamiento Territorial del Departamento de Las Heras.

- Municipalidad de Lujan de Cuyo (2019). Plan de Ordenamiento Territorial del Departamento de Luján de Cuyo.

- Municipalidad de Maipú (2019). Plan de Ordenamiento Territorial del Departamento de Maipú.