Economía, trabajo y producción

Autonomía Financiera de los Municipios de la Provincia de Mendoza

1. Introducción

El concepto de correspondencia fiscal, es definido como el grado en que una jurisdicción financia determinado nivel de gasto público corriente con recursos tributarios extraídos directamente de los habitantes beneficiarios de ese gasto. Si bien no se define un ratio óptimo, el análisis de la evolución de datos nacionales y provinciales evidencia que un incremento sensible del mismo (para valores muy bajos) en los niveles sub-nacionales de gobierno, genera en ellos, incentivos para comportamientos más responsables y eficientes.

La observación del comportamiento descripto conlleva a que cuando los ciudadanos electores perciban claramente, y en sus bolsillos, el costo de oportunidad de las decisiones de gasto público marginal de "su" gobierno sub-nacional, se debería promover, o una mayor participación de la ciudadanía en el diseño de sus políticas públicas y por consiguiente en la toma de decisiones, o directamente un mecanismo de premio/castigo para los gobernantes que administran bien o mal sus fondos, respectivamente.

2. Marco jurídico institucional de los municipios argentinos. El caso de Mendoza. 

El carácter de los municipios argentinos como un nivel autónomo de gobierno, con margen amplio para el ejercicio de sus facultades políticas y fiscales, emerge del propio texto constitucional. En el artículo 5º de la Constitución de 1853 se dispone la responsabilidad provincial de garantizar la existencia del nivel municipal de gobierno. Y se avanza más al respecto con la reforma de 1994,  al determinar en su artículo 123º que:

“Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.

Quedan en claro dos aspectos centrales en relación a los niveles subnacionales de gobierno: por un lado, el contenido político institucional, el cual otorga la posibilidad de que las provincias, puedan dictar sus propias constituciones, elegir sus propias autoridades, y determinar su configuración municipal asegurando la autonomía. Mientras que por otro lado, se refiere a su autarquía financiera y administrativa, la cual los faculta para establecer tributos y administrar sus propios recursos y gastos.

De esta manera, si bien cada provincia cuenta con su propio criterio para definir el tipo de gobierno local (municipio, comuna u otros) y determina el diseño institucional-funcional en todos sus aspectos en su constitución provincial, el marco normativo general que los rige se encuentra en la Constitución Nacional.

En cumplimiento de lo dispuesto, Mendoza establece en el artículo 197º de la Constitución Provincial  el régimen municipal:

“La administración de los intereses y servicios locales en la capital y cada uno de los departamentos de la Provincia, estará a cargo de una municipalidad, compuesta de un Departamento Ejecutivo y otro Deliberativo…”

Dicho régimen es de tipo departamental, ya que existe un sólo municipio por unidad de división política, y, a cada jurisdicción municipal le corresponde un territorio claramente definido, de manera tal que ningún espacio geográfico se encuentra excluido. Actualmente existen 18 departamentos, los cuales no pueden ser disminuidos, sin embargo la Legislatura puede crear nuevos departamentos subdividiendo los existentes, cuando así lo requieran las necesidades de la población.

El texto constitucional continúa en su artículo 199º donde establece:

“La Ley Orgánica de Municipalidades, deslindará las atribuciones y responsabilidades de cada departamento, confiriéndole las facultades necesarias para que ellos puedan atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales…”

A partir de lo dispuesto en la Constitución Provincial (Artículos 197º a 207º)  y en la Ley Orgánica Municipal Nº 1.079 (y sus modificatorias), las municipalidades mendocinas ejercen funciones delegadas. No pueden atender aquéllas que no les han sido acordadas, al no poseer competencias originarias.  Por lo tanto, su grado de autonomía para determinar gastos, es limitado desde lo jurídico. En el artículo 75º de la Ley 1.079 se enumeran los cargos del municipio.

Para dar cumplimiento a sus responsabilidades, los gobiernos locales se valen de: recursos propios provenientes de derechos municipales y tasas retributivas de los servicios que prestan, no pudiendo establecer impuestos; ingresos asignados según la Ley de Participación Municipal de recursos recaudados a nivel provincial y nacional, con un sistema de distribución automático (Ley 6396 y modificatorias); ingresos no tributarios y transferencias condicionadas y no condicionadas de la Jurisdicciones Provincial y Nacional en la forma de Fondos Descentralizados y/o Aportes No Reintegrables. También pueden recibir, ocasionalmente, aportes de Tesoro Nacional cuya asignación depende de la exclusiva discrecionalidad del Ministerio del Interior, o tomar deuda.

3. El cálculo de la correspondencia fiscal en los Municipios de Mendoza

La determinación de la correspondencia fiscal ya definida como la proporción del gasto público que es financiado con ingresos tributarios generados por la misma jurisdicción originaria de ese gasto, se realiza a través de un indicador expresado como el cociente entre los Recursos Tributario de Jurisdicción Municipal y el Gasto Corriente. Cabe resaltar que no se toma el gasto total del municipio sino que sólo el gasto corriente, esto surge a partir de la denominada “regla de oro”, la cual sugiere que un presupuesto equilibrado en el sector público debe mantener equilibradas sus partidas corrientes de fuentes y usos, indicando que los gastos de capital o “inversión real” deben ser financiados con ingresos de capital.              

El indicador permite observar la capacidad que el municipio tiene para hacer frente a sus erogaciones corrientes (con fuerte contenido de inflexibilidad, según se presume) con los recursos que recauda periódicamente dentro de su jurisdicción. En tal sentido es un claro indicador de autonomía financiera y que, como se viene afirmando, el análisis de los datos a nivel nacional y provincial evidencian posee importantes efectos  sobre la eficiencia en la gestión municipal y en la provisión de bienes y servicios.

La bibliografía de las Finanzas Públicas Intergubernamentales[1] viene afirmando desde hace bastante tiempo que una estructura de financiamiento de los niveles menores de gobierno (caso de los municipios) muy dependiente de transferencias de otros niveles, destruye los incentivos para gobiernos responsables. De esta forma, la propensión a gastar en bienes y servicios públicos por parte de los gobiernos receptores es tanto mayor cuando se concretan mayores recursos con transferencias directas de fondos, que cuando ello opera mediante una transferencia implícita vía la delegación de los poderes tributarios de los niveles centrales de gobierno que resignan facultades tributarias.

A partir del cálculo realizado para todos los municipios mendocinos durante el período 1997-2018, se pone de manifiesto un importante grado de heterogeneidad en el indicador de correspondencia fiscal que se mantiene a lo largo del tiempo. Considerando a todas las dependencias municipales, el promedio para el año 1997 fue del 23%, el cual cae a su valor mínimo en el año 2015 (15%). Luego comienza a ascender para terminar la serie en el 24% (2018). Existen municipios como Capital que financia en un 56% -promedio para todo el período- sus gastos corrientes con ingresos tributarios de jurisdicción municipal, mientras que en el otro extremo se encuentra Santa Rosa con un 3%. 

En el siguiente gráfico se muestra la evolución del indicador. Sólo se presenta el promedio de los valores alcanzados por la totalidad de las comunas y la evolución de cuatro de ellas, debido a que la cantidad de municipios harían inentendible la ilustración. Se seleccionaron aquellos municipios cuyos valores son los más altos (Capital y Godoy Cruz) y dos que están entre los más bajos (Lavalle y San Carlos -no se incluye La Paz y Santa Rosa por la falta de datos para algunos años-). En Cuadro ANEXO se muestran la totalidad de los indicadores para todos los años de la serie.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Dirección de Estadísticas e Investigaciones Económicas de la Provincia de Mendoza y del Tribunal de Cuentas de la Provincia.

Lo expuesto resulta esperable en cierta medida por las importantes diferencias en cuanto a la situación socio-política y económica de los municipios, poniendo de manifiesto –a priori- la heterogeneidad también existente entre los gobiernos locales. Pues los dos departamentos con mayor correspondencia fiscal poseen niveles de PBG que se ubican entre los más altos de la Provincia, también poseen mayor población y más concentrada, situación totalmente contraria a la presentada por La Paz y Santa Rosa. Dichas características resultan estrechamente vinculadas con la provisión de bienes y servicios, y la capacidad de las autoridades locales para financiar el gasto local con recursos propios.

Si se observa el promedio general, la correspondencia fiscal presentó una tendencia decreciente a lo largo de los años, situación que se revierte a partir del 2016 donde el indicador aumenta en relación al año anterior en la mayoría de los municipios, con excepción de Las Heras y Malargüe. La tendencia decreciente de la correspondencia fiscal durante el período 1997-2015, se ha debido principalmente al crecimiento de las erogaciones corrientes sin el incremento necesario de los ingresos tributarios de jurisdicción municipal como para mantener o aumentar el indicador. Mientras que el cambio en la tendencia operado a partir del 2016, se debe a un menor nivel de gasto acompañado por mayores ingresos propios, respecto del año anterior.

4.  Medidas sugeridas para el incremento de la Correspondencia Fiscal

4.1.   Programas de adhesión voluntaria que incentiven a los gobiernos municipales a mejorar la correspondencia fiscal mediante la optimización de los instrumentos con que ya cuentan.

-     Mejorar los sistemas de información mediante la incorporación de tecnologías de gestión. Ejemplo: Programa en el que la Provincia financie parte de la implementación de nuevas tecnologías de gestión, con el cargo de que además sea aplicada para optimizar la gestión de los ingresos tributarios de jurisdicción municipal sin alterar tasas ni cánones, con resultados comprobables.  

-     Incentivar la disminución de erogaciones corrientes en los gastos de personal. Ejemplo: Programa de Jubilación en tiempo justo o anticipada con el objetivo de reducir las plantas de personal, donde se aceleren los tiempos burocráticos para quienes están en edad de jubilarse y, en caso de que falte poco para cumplir la edad o antigüedad, los aportes de los años no aportados sean financiados por el municipio y la provincia en determinadas proporciones. Quizás implica un costo a corto plazo, pero a largo sería una disminución de gastos o recursos liberados para otros fines. Se debe tener el compromiso de no recontratar a menos que sea estrictamente necesario. 

4.2. Modificar la Ley de participación municipal

Se podrían incluir dentro de la Ley de Participación prorrateadores que incentiven a la eficiencia en los aspectos financieros y reales de la gestión. Ejemplos de indicadores:

-          Indicador de cantidad de empleados públicos por habitante. Intenta desincentivar la sobre expansión de las plantas de personal. A menor valor, mayores serán los recursos a transferir. Debe considerarse el caso de Capital que reciben ciudadanos de otros municipios y que utilizan los servicios municipales.

-          Indicador de erogaciones en personal/erogaciones corrientes. Intenta desincentivar el crecimiento o el sobredimensionamiento de este tipo de gasto. A menor valor, mayores serán los recursos a transferir.

-          Indicador de ingresos tributarios de jurisdicción municipal/erogaciones corrientes. Intenta promover el autofinanciamiento. A mayor valor, mayores serán los recursos a transferir.

-          Erogaciones de capital/total de erogaciones. Busca incentivar las inversiones de capital o infraestructura pública, a mayor valor mayores serán los recursos a transferir.

4.3. Dotar de mayores fuentes tributarias a los municipios

Implica una restructuración del sistema fiscal provincia-municipio, donde se doten de mayores fuentes tributarias a los gobiernos locales. Por ejemplo:

-          El gobierno provincial puede ceder determinado impuesto a los municipios para que este lo gestione.  Un ejemplo de ello es el impuesto automotor que en algunas provincias argentinas son los municipios quienes lo recaudan, por ejemplo: Neuquén y Córdoba. 

-          Disminuir alícuotas de determinados tributos, de forma tal de liberar capacidad contributiva a favor del municipio y no aumentar la presión impositiva. Ejemplo: impuesto inmobiliario que cobra la provincia sobre inmuebles urbanos y rurales, y las tasas a la propiedad raíz que se cobran sobre inmuebles urbanos.

4.4. Otras medidas tendientes a mejorar la gestión local

-     Aplicar con rigurosidad la legislación vigente de Mendoza en materia de coparticipación de impuestos (Ley de Participación Municipal) puede ayudar a mejorar el ratio de correspondencia fiscal al incentivar directamente la responsabilidad fiscal y contribuir a la calidad institucional- gubernamental.

-     Incrementar el trabajo coordinado y subordinado entre las esferas de gobierno en el diseño de planes de desarrollo local a largo plazo, que siente las bases definitivas para una mejora en las condiciones de vida y un posterior fortalecimiento de las cuentas públicas municipales.

5. Conclusiones

A partir del análisis realizado se considera que los municipios mendocinos poseen, en general, una baja correspondencia fiscal y una alta heterogeneidad entre los indicadores. Situación que contrasta con las condiciones socio-económica de las jurisdicciones.

Si bien se considera adecuado tender a incrementar sensiblemente la correspondencia fiscal de los municipios mendocinos, se cree que debe ser un objetivo a cumplir en el mediano a largo plazo. Una mayor correspondencia fiscal puede implicar incremento de las fuentes o potestades de financiación propia de los municipios, correspondiéndose –naturalmente- con una reducción de las fuentes tributarias provinciales –nacionales, lo que implica una reforma del Régimen Fiscal Federal (provincial), si no se quiere incrementar la presión impositiva y fiscal existente. O, la modificación de las leyes actuales, como Ley de Participación Municipal donde se incluyan prorrateadores que incentiven la responsabilidad fiscal y/o eficiencia. No se debería descartar que en muchos casos sea necesario el impulso de desarrollo económico local previo, independientemente de la medida que se tome, para evitar que un intento de incrementar la correspondencia fiscal conduzca a un deterioro de la calidad de vida de la población.

En todas las opciones consideradas es fundamental la calidad institucional y gubernamental, pues es primordial que las acciones implementadas tiendan a fortalecer a los municipios en este sentido.

Finalmente, es necesario comenzar a realizar esfuerzos de manera subordinada y/o coordinada entre las distintas esferas de gobierno para iniciar un proceso de reforma en los que primen la responsabilidad, el orden y la eficiencia en las funciones comunales en post del bienestar de sus ciudadanos. Ahora que el rol del municipio se está ampliando y sin duda serán necesarios mayores recursos financieros.

[1] Entre los primeros LOPEZ MURPHY, R. ARTANA D y otros, “Nueva Ley de Coparticipación Federal: El caso de la Provincia de Mendoza” (Buenos Aires, Consejo Federal de Inversiones, 1996)