Educación

Cambio educativo y prospectiva: innovación y reforma de la escuela secundaria de la provincia Mendoza

Introducción

El sistema educativo secundario argentino está atravesando por una de sus reformas más importantes.

En los últimos años, la educación secundaria es centro de debate tanto en los sectores especializados en educación como en sectores públicos, en donde se plantean cuestiones de agenda que interesan a sectores más amplios. En efecto, el interés por el sistema educativo secundario no es reciente, sino que desde la década del 70’ es posible identificar iniciativas que buscaron convertir este tramo de la escolaridad, al tiempo que se producía el crecimiento de la educación secundaria.

Frente a este contexto, el derecho al acceso, la permanencia y la finalización de la escuela secundaria ha pasado a formar parte de la agenda prioritaria de Argentina y también de otros Estados de la región en los últimos años.

La expansión del nivel secundario en Argentina obedeció a una dinámica de corte local y también a un movimiento que tuvo lugar en los países de América Latina, en donde progresivamente se fue asentando la obligatoriedad fundada en bases legales. Así, a lo largo de la segunda mitad del siglo XX hubo un pasaje gradual de un modelo de corte excluyente a la idea acerca de la escuela secundaria como nivel educativo destinado al conjunto de la población adolescente.  

En Argentina, esa inclusión se hizo a través de la Ley de Educación Nacional Nº 26206 de 2006 reformó la estructura de primaria y secundaria, y la resolución del Consejo Federal de Educación N.° 84 de 2009 estableció diez orientaciones posibles para el ciclo superior de la escuela secundaria.   

En nuestro país, las diversas jurisdicciones han tomado diferentes caminos para enfrentar la modificación del sistema secundario. Desde el Estado Nacional se aprobó en el año 2018 la Secundaria Federal 2030, política que se pactó con las diferentes provincias en el seno del Consejo Federal de Educación.

Para el análisis del presente trabajo de investigación se tomaron en consideración dos cuestiones:

1- Cómo se llevó a cabo la construcción de la política pública del sistema secundario, y en segundo lugar,

2- Cómo se tomaron en consideración en la Provincia de Mendoza para ejemplificar el proceso de construcción política, como  paradigma de aplicación de la Secundaria Federal 2030 y representando a la prospectiva desde un proceso arriba-abajo, es decir, un modelo descendente.

Como expresábamos con anterioridad, la Ley de Educación Nacional del año 2006 estableció la obligatoriedad de la educación secundaria y generó un fuerte desafío a las jurisdicciones, que dada la condición descentralizada del sistema debieron afrontar la ampliación de la oferta del nivel.

El Estado Nacional: el reformador del sistema educativo secundario:

La mayor parte de las reformas, de los sistemas educativos secundarios en América Latina, nacen de leyes nacionales y son impulsadas “desde arriba” por el Estado Nacional (Braslavsky, 1993).

En el caso de Argentina, desde la vuelta a la democracia, el sistema educativo secundario, ha sido modificado en tres oportunidades, en primera instancia en la década de 1990 a través de la transferencia a las provincias y a la municipalidad de buenos aires de servicios educativos (ley 24049 sancionada en diciembre de 1991) y la Ley Federal de Educación (ley 24195 promulgada en 1993). Tras la sanción de estas leyes, la Argentina amplió y reformuló el marco normativo del sistema educativo y avanzó en la legislación de los niños, niñas y adolescentes definiéndolos como sujetos de derecho

Históricamente el estado central controló las escuelas regulando las conductas individuales e institucionales y manejó la asignación de recursos materiales y económicos. El proceso de descentralización educativa, llevado a cabo en Argentina,  en los años ’90 constituyó una delegación de poder a las provincias  y más específicamente, buscó una delegación del poder de decisión hacia aquellas y también delimitando una reducción del gasto público.

Luego, en los años 2000 el país se dio un nuevo marco normativo que reestructura este sistema educativo. Se promulgaron la Ley de educación técnico-profesional (Ley N° 26.058/05), la de Financiamiento Educativo (Ley N° 26075/05), la Ley Nacional de Educación (Ley N°. 26.206/06), la Ley de educación sexual integral (Ley N° 26150/06) y la Ley integral de los derechos de los niños, niñas y adolescentes (ley N 26061/05). Entre ese cuerpo se destaca, la Ley N° 26206/06, que pone énfasis, entre otros puntos, en la extensión de los años de obligatoriedad escolar en el nivel secundario (cinco años de obligatoriedad).

Y por último, la presente reforma de la Secundaria Federal al 2030 producida en el año 2018, introdujo diversas modificaciones al sistema que ameritan el análisis el presente artículo.

Más allá de la participación en el Consejo Federal de Educación, esta batería de leyes promulgadas por el Poder Ejecutivo Nacional, da cuenta de que las provincias no han liderado las reformas educativas, siendo el poder central el que ha avanzado sobre aquellas.

El presente ensayo trata en particular de la materialización de las reforma educativa del nivel secundario de la Provincia de Mendoza (Secundaria Federal 2030) y su construcción prospectiva a través de la especificación de la implementación del modelo de arriba abajo (descendente). Se toma como recorte temporal en Mendoza los años 2018 y 2019 respectivamente. 

Las reformas educativas y la prospectiva

De manera general cabe definir la administración como las acciones y procedimientos que apoyan la dirección o la conducción de una instancia, de una institución o de un gobierno de la manera más eficaz y eficiente posible.

Uno de sus instrumentos estratégicos privilegiados queda representado por políticas públicas, el conjunto de directrices oficiales que rigen y regulan la actuación formal de una entidad pública y de los funcionarios públicos que la operan y que la aplican.

Si bien los instrumentos estratégicos provienen del pasado y se aplican en el presente, su función regulatoria corresponde al futuro, a orientar, a reglamentar y a controlar las acciones futuras del Estado, de sus órganos y de la ciudadanía para alcanzar los objetivos y las estrategias más convenientes de la manera más ética, pertinente, eficaz y eficiente posible.

En este sentido uno de los mayores expositores de la relación entre prospectiva y la construcción de políticas públicas ha sido Tomás Miklos (2013), el cual manifiesta que “la planeación prospectiva, al servicio de la construcción de políticas públicas, comprende tres grandes etapas, Conocer, diseñar y construir. La primera (Conocer) engloba la identificación de los futuros posibles; de entre los cuales habrá que seleccionar el “futurible” (futuro deseable y posible) a partir de la información dispersa que proviene de distintos estratos de la sociedad. Diseñar se orienta a la elaboración del modelo de la realidad en la cual habrán de tomarse las decisiones, se contrastan los resultados de las dos anteriores (conocer y diseñar), provocándose la convergencia para definir el marco de orientación global: la determinación estratégica y de factibilidad, mostrando opciones políticas concretas. Por último, en la etapa de Construir, se aplica el modelo futurible y se evalúa su pertinencia. En este esquema la prospectiva propone como metodología la ristra conocer-diseñar-construir, incorporando a este proceso el futurible para interpretar el pasado y luego diseñar y construir el futuro.” (p.5)

Las políticas públicas se “elaboran a partir de demandas sociales (se conocen/identifican), se interpretan desde el gobierno o las instituciones públicas (se diseña) y finalmente se concertan/consensuan hasta constituirse en un compromiso institucional (se construyen)”.(Miklos, 2013, pag.5)

Por otra parte, con respecto a esta última etapa la de “construir” que es llevar a la práctica el modelo futurible, podemos decir que los documentos prospectivos producidos a nivel nacional en el proceso de implementación de la Secundaria Federal 2030, no se tuvieron en consideración en la Provincia de Mendoza. Estos fueron los documentos sobre Régimen Académico y Organización de los Aprendizajes. Mendoza, realizó cambios muy conservadores, como ya veremos en las variables tratadas oportunamente.

Es importante mencionar que la prospectiva implica, también en referencia  a construir políticas, gestionar dos procesos: uno ascendente (“down-top”) y otro descendente (“top-down”). Los procesos ascendentes le dan poco peso a las interacciones y al trabajo en red; mientras que los procesos descendentes se centran en la participación y en el dialogo. Los procesos ascendentes concentran la información dispersa, mientras que los procesos descendentes se desconcentran en la diversidad de puntos de vista y en sus convergencias y divergencias; uno formaliza/organiza mientras el otro legitima con su efecto en red. Ambos deben gestionarse adecuadamente en el proceso de “conocer-diseñar-construir”. (Miklos, 2013 p. 10 ).

El gráfico anterior representa anticipa la presentación de las variables del modelo mendocino, específicamente la reforma de arriba-abajo en el caso de la provincia de referencia. La recopilación de la información se hizo a través de entrevista en profundidad, a Emilio Moreno Director de Educación Secundaria durante el gobierno de Alfredo Cornejo.

La reforma educativa en Mendoza

Se presentan a continuación, los argumentos a los cuales arribamos, luego de la investigación de las variables mencionadas con anterioridad:

Con respecto, a la posibilidad de construir las políticas públicas, se observa que Mendoza, hace una adaptación conservadora con referencia a la Secundaria Federal 2030, atenuando la posibilidad de una construcción ascendente robusta para complementar la reforma descendente.  

La provincia de Mendoza representa un modelo top down (descendente), donde las variables mencionadas se materializaron de la siguiente forma:

Con respecto al financiamiento, Mendoza ha licuado el gasto extra para la implementación de la Secundaria 2030, ya que existían en la Provincia distintos cargos (como los de coordinación de área), que hoy pueden encargarse de poner en práctica las distintas transformaciones. De acuerdo a las ideas centrales esbozadas, podemos decir que el trabajo en red es más importante en los procesos descendentes (se centran en la participación y el diálogo), donde las relaciones intergubernamentales fiscales de esta política en particular, son poco amplias en la Provincia ya que ésta no ha aportado ningún recurso fiscal a la implementación de aquella. Por lo tanto no se estaría manifestando la importancia del trabajo en red en el caso de la Provincia de Mendoza.

En referencia a la normativa de la Secundaria Federal 2030, ésta no ha representado una reforma cerrada en el sentido de que no se ha concretado una materialización a ciegas por parte de la provincia, sino que se ha buscado la mejor manera de acuerdo, a sus posibilidades de implementación. La normativa ha sido única para todas las escuelas de la provincia. Por lo que podemos decir que la normativa vigente, en los procesos descendentes que se basa en la participación y el diálogo, ha encorsetado las posibilidades de acción de las escuelas. Lo anteriormente expresado no coincide con el modelo de arriba hacia abajo, en el caso de la Provincia de Mendoza.

Con relación al apoyo político a la política de reforma de la Secundaria Federal 2030, ha sido fuerte en el caso de la Provincia de Mendoza, por lo que tuvieron que desconcentrar en la perspectiva de la diversidad de puntos de vista (modelo descendente). Esta variable coincide con lo previsto en dicho modelo, porque se tuvieron que aunar voluntades diferentes para llevarla a cabo por ejemplo con el SUTE (Sindicato Único de Trabajadores de la Educación).

Con referencia a los equipos técnicos provinciales (perfiles y trayectorias en el sistema) el trabajo se centró en la participación y el diálogo. Se produjo un fuerte y arduo trabajo en equipo pero solo internamente ya que en la Provincia, los equipos que llevaron adelante la reforma fueron de carácter interno, todos provenían de la Dirección General de Escuelas, dejándose fuera del proceso a la Universidad como a los institutos de educación superior. Se puede decir que el modelo descendente que se basa en la participación y el diálogo, éste ha sido muy limitado y no coincide con la perspectiva propuesta.  

Con respecto a los acuerdos con otros actores e instancias institucionales, podemos decir que si bien, el proceso mendocino es muy joven, no ha logrado acuerdos institucionales no solo interministeriales con respecto a la reforma, sino también externos al sistema educativo, como Municipio, padres y familias, etc. Por lo tanto podemos decir que en los procesos descendentes, los cuales privilegian el diálogo y la participación, de acuerdo a ésta variable propuesta, en la Provincia de Mendoza no se verifica, el mencionado supuesto.  

En referencia a la organización del trabajo docente en el aula, en el caso de Mendoza, la reforma de la Secundaria 2030 plantea por ejemplo el trabajo con los ABP (Aprendizajes basado en Proyectos). Se da la característica, de acuerdo al modelo descendente, con respecto a que se centran en la participación y el diálogo, ya que fue precisamente lo que se necesitó para la organización del trabajo docente en el aula. Con los ABP la organización y el diálogo son fundamentales.

Con respecto a los profesores por cargo y/o con horas institucionales, podemos decir que en el caso de la provincia, la reforma va a llevar mucho tiempo ya que todavía no se materializa el Concurso de Acrecentamiento, para posibilitar la reunión de horas docentes en pocas escuelas.  El nombramiento por cargo en pocas escuelas, precisa de un trabajo importante en red, por lo tanto esto no está coincidiendo con lo expuesto en el gráfico, en referencia al modelo descendente.

En relación a la falta de docentes formados, podemos decir que la forma de contratación (de horas cátedra a cargos) implica una mayor concentración de horas. Teniendo en consideración en el párrafo anterior, aparece la realidad de que los docentes no estaban formados para la nueva reforma educativa, por lo cual se debe tender a la experiencia de formación docente. Sin embargo, Mendoza no ha podido superar dicha debilidad del sistema educativo. El modelo descendente que se centra en la participación y el diálogo, no se estaría materializando en esta variable.

En referencia a los programas de formación docente, y en relación al párrafo anterior, podemos decir que Mendoza no tiene pensado en los próximos años políticas en este sentido, por lo que con respecto a las ideas centrales donde se determina que los procesos descendentes se centran en la participación y el diálogo no estaría explicitándose proyectos o programas en este sentido.

Con respecto a la modificación en el régimen académico (tiempos, espacios y agrupamiento de los estudiantes) Ya que en función del nuevo diseño curricular y el trabajo docente, cambia los tiempos y los espacios para que las escuelas diseñen su proyecto institucional y acomoden los recursos humanos y materiales a la mejor consecución de dichos proyectos, por ejemplo en Río Negro, pero en Mendoza no se dieron éstos cambios. De aquí se puede extraer que los procesos descendentes que se centran en la participación y el diálogo no se estaría explicitando para el caso de la Provincia de Mendoza; como proceso de arriba hacia abajo no posee el tipo de relación con las escuelas, donde aquellas no eligen su propio proyecto escolar, sino que el proceso está totalmente regulado y reglado.

En cuanto a las modificaciones del currículo y de los procesos de enseñanza y aprendizaje, podemos expresar que  en el año 2015, la provincia había hecho su cambio curricular bajo otro signo político y su reforma solo se centró en las modificaciones de los procesos de enseñanza y aprendizaje. Si estos procesos se centran en la participación y el diálogo, es importante señalar que los cambios en los procesos de enseñanza no fueron consensuados, por ejemplo con el sector docente. El postulado para los procesos descendentes no se estaría dando en este sentido.

Breves conclusiones

De lo anteriormente expresado, podemos decir que en Argentina, la reforma del sistema secundario ha sido llevada a cabo en su mayor parte por el Estado Nacional, con una lógica de arriba-abajo, como es el caso de la Provincia de Mendoza, con un modelo de construcción de políticas descendente. En referencia a Mendoza, podemos decir que en la reforma prevalece el cambio pedagógico y de tipo administrativo. La idea de prospectiva en su modelo ascendente y descendente, está por construirse. El núcleo central, en referencia al caso analizado, es que sirva de base para el desarrollo teórico de la prospectiva en este sentido.Podemos decir, que la educación secundaria debe ser abordada desde lo local y también desde lo global, pero con preeminencia de lo local por sobre lo global. Esto tiene mucha relación con la idea de prospectiva, donde la misma se la considera como un proceso de construcción donde todos los actores erigen un futuro específico para nuestros jóvenes.

Bibliografía

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