Economía, trabajo y producción

Compras públicas sostenibles en los municipios de Mendoza: Políticas públicas sobre compras sostenibles para dinamizar la implementación de consumo y producción responsable.

INTRODUCCIÓN

Los resultados del diagnóstico inicial sobre la situación de los municipios de Mendoza respecto de la gestión de la sostenibilidad en los procesos de compras públicas muestran un bajo grado de conocimiento sobre el tema y un escaso nivel de avance en la implementación por parte de estas jurisdicciones.

Sobre esta base se propone un abordaje de manera integrada y colaborativa entre los municipios, que contemple el enfoque de sostenibilidad en las contrataciones públicas definido en los objetivos de desarrollo sostenible (ODS) de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

La propuesta consiste en comenzar con un plan de capacitación e implementación de compras sostenibles, enmarcado en un programa que incluya las metas que se planteen desde el enfoque de los ODS.

Puntualmente son dos los ODS que se encuentran relacionados a esta temática: el ODS 12 que propone garantizar conductas de consumo y producción sostenible, y el ODS 17 que, por medio de la interacción de estos sectores, la generación de redes y alianzas estratégicas, pretende lograr la sinergia para alcanzar estos objetivos.

Los países han comenzado a incluir en la planificación de las metas de sus planes de gobierno distintas acciones tendientes a cumplimentar alguno de los objetivos propuestos. Argentina adhiere a los ODS e incluye en el presupuesto público, dentro de sus programas, metas alineadas a los mismos que deben ejecutarse y medirse. La ONU, por su parte, monitorea la evolución y los resultados de las acciones realizadas por parte de los países miembros mediante informes que dan cuenta de los progresos en el cumplimiento de los ODS.

A nivel Latinoamericano, organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organización de los Estados Americanos (OEA), entre otros, promueven la persecución de estos ODS por medio de programas de inversión en activos y capacitación para la implementación de políticas y acciones concretas.

Es por esto que en el marco del ODS 12, desde el ámbito provincial y municipal, se podrían abordar políticas que contribuyan a uno o varios de estos objetivos. Las acciones que se fomentan tienen que ver con la transformación de conductas sociales y de los negocios, que persigan minimizar los efectos e impactos ambientales y sociales, reformulando el concepto del beneficio por el de valor por dinero.

Comenzaremos con la introducción del concepto de compras públicas sostenibles y la importancia del diseño de la política pública que contenga este enfoque, para poder pasar al desarrollo del plan de implementación.

COMPRAS PÚBLICAS SOSTENIBLES

La Red Interamericana de Compras Gubernamentales (RICG) ha definido como compras públicas sostenibles a “las adquisiciones y contrataciones de bienes, servicios e infraestructura que toman en cuenta el valor por dinero en todo el ciclo de vida contratado, lo que genera huellas ecológicas muy bajas y mayores beneficios sociales”[1].

La RICG en su informe “Directiva modelo para la promoción de las compras públicas sostenibles”, establece que: “Con el fin de promover el desarrollo económico sostenible y con la premisa de maximizar el Valor por Dinero de las contrataciones, deberán incorporarse los criterios de Sostenibilidad económica, Sostenibilidad ambiental y Sostenibilidad social a los criterios de Evaluación de Oferta.”

• Criterios económicos: Priorizar el valor por dinero, para cumplir con los principios de economía, eficiencia y eficacia en la aplicación de los fondos públicos según lo que definen las leyes de administración financiera nacional y provincial, al momento de seleccionar la oferta más conveniente.

• Criterios ambientales: considera aspectos del proceso productivo y del producto o servicio en sí que verifiquen minimizar el impacto ambiental. Considerando la gestión de residuos, el ecodiseño de los productos, los materiales y la trazabilidad desde el origen de los materiales. La gestión eficiente de los recursos durante todo el ciclo de vida del producto.
• Criterios sociales: mediante la aplicación de políticas empresariales tratan de reducir las desigualdades sociales, incluir grupos vulnerables, respeto a los derechos humanos, garantizar condiciones dignas, con promoción de la equidad y la no discriminación. Fomentar empleo de economías sociales y establecer mecanismos para facilitar la participación directa o indirecta en las compras del Estado.

  “Estas dimensiones, deberán incorporarse progresivamente mediante criterios, herramientas y/o mecanismos concretos en cada una de las etapas de los procesos de contratación, buscando maximizar el principio de Valor por Dinero y garantizar una mayor satisfacción ciudadana junto a un progreso hacia el bienestar social y ambiental.”[2]

POLITICAS ESTRATÉGICAS

Es necesaria la existencia de políticas que contengan estrategias alineadas con las iniciativas de compras públicas sostenibles donde se trabajen de manera holística, dando lugar a la transversalidad en el desarrollo de acciones, y donde las distintas áreas municipales realicen las actividades y tareas tendientes a lograr colaborativamente los objetivos que se propongan. Dichos objetivos deben ser coherentes con las capacidades de acción de cada municipio, flexibles a la evolución de la implementación, y con resultados que faciliten la toma de decisiones para la planificación de nuevos objetivos más avanzados.

La articulación de políticas y estrategias de compras sostenibles con otras políticas más amplias debería generar la sinergia para lograr aportes de manera concomitante a los distintos objetivos de desarrollo sostenible. 

A partir de lo expuesto vemos la importancia del concepto de gobernanza de las instituciones, que comprende la lógica de las decisiones y la forma en la que se gestionan las funciones del ente, y las compras públicas sostenibles, que describe el mecanismo de toma de decisiones y depende de las condiciones organizacionales y técnicas de gestión. Estas son condiciones y prácticas que fortalecen la implementación y el mantenimiento de las políticas que incluyan las compras sostenibles.

El PNUD, establece que la gobernanza de una institución que implementa el enfoque de compras sostenibles, ya sean públicas o privadas, requiere definiciones para:

• Gobernanza y marcos del proceso compras públicas
• Evaluación y revisión
• Personal, Competencia y compromiso
• Cadenas de suministro
• Participación de las partes interesadas
• Priorización
• Monitoreo e indicadores de desempeño
• Mecanismo de quejas[3]

MARCO NORMATIVO

En el ámbito nacional tiene su base en la Constitución Nacional que establece que se deben garantizar las condiciones ambientales sanas para los ciudadanos y para las próximas generaciones.

Además, existe la Ley 25.675, llamada Ley general de ambiente, que estable los presupuestos mínimos de la gestión sustentable del medio ambiente, los objetivos de la política ambiental, los principios que se deben respetar; y define los instrumentos de política y gestión ambiental.

A su vez, mediante la Ley 27.270 Argentina adhiere al acuerdo de París y se compromete a tomar medidas preventivas para minimizar los riesgos ambientales y el cambio climático, mediante la reducción de la huella de carbono, por ejemplo.

En cuanto al régimen de contratación pública a nivel nacional, se han desarrollado fichas por tipos de productos con criterios a considerar que se pueden incluir en los pliegos de bases y condiciones particulares para detallar las características sostenibles que se solicitan respecto del producto o servicio.

En el ámbito provincial, la Ley 9.193 modifica el artículo 149 de la Ley 8.706 de administración financiera, que define el criterio de selección de la contraparte, e incluye la consideración de criterios sostenibles dentro de la grilla de evaluación de las ofertas y otorga hasta 10 puntos a aquellos que acrediten criterios sostenibles.[4]

Mediante el desarrollo de proveedores del Estado, promoviendo la implementación de criterios de sostenibilidad en los negocios e incluyendo dentro de las compras públicas la consideración de los criterios de sostenibilidad, se trabaja sobre las metas 6 y 7 del ODS 12, respectivamente. En el ámbito municipal la Ciudad de Mendoza es pionera en la disposición de normas sobre compras públicas sostenibles. A través de la Ordenanza 4099/2022, se incluye la consideración de ventajas e incentivos fiscales a aquellas empresas que califiquen como de triple impacto al momento de la adjudicación, dándoles prioridad respecto de otras ofertas que no apliquen criterios sostenibles. Además, dentro de los pliegos de bases y condiciones, incluye características sostenibles de los bienes o servicios a contratar. Esta ordenanza también determina que el municipio es el certificador del nivel de cumplimiento de los criterios sostenibles de las empresas.[5]

En el caso del municipio de Godoy Cruz, la Ordenanza 7224/2021 aborda el tema desde la promoción del desarrollo de empresas sostenibles, creando un registro de este tipo de empresas y realizando acuerdos con aquellas ubicadas en el departamento que adhieran al programa. Se les solicita la emisión de reportes sobre la sostenibilidad de sus procesos, en los aspectos ambientales, económico y gobernanza. A partir de estas declaraciones juradas un comité municipal integrado por las áreas de ambiente, rentas, educación y empleo, verifica la documentación y las califica en categorías a las cuales les corresponden beneficios fiscales. Con esta propuesta se desarrollan aportes a la meta del 6 del ODS 12. [6]

Así, las normas nacionales, provinciales y municipales contienen distintas alternativas para considerar estos criterios, los cuales se pueden considerar complementarios entre sí.

DESARROLLO

El tema abordado supone que a partir de la normativa existente sobre compras públicas sostenibles y la acción de la academia, por medio de la capacitación a públicos y privados, se logre avanzar en el proceso de reconversión de las empresas con procesos tradicionales a otros con enfoque sostenible, generando beneficios sociales, ambientales y económicos.

En el proceso de contrataciones del Estado, el tema abordado representa una forma de conocer y promover la definición de beneficio a partir del concepto de valor por dinero, donde se revitalizan los aspectos de eficiencia, eficacia y economía, desde una mirada integral que contempla lo social, lo ambiental y lo económico.   Para la elaboración de este trabajo se tomó en consideración a los 18 municipios de Mendoza en los cuales se realizó el relevamiento de diagnóstico de la situación actual sobre el desarrollo de compras públicas sostenibles. Se plantea que el desarrollo de políticas alineadas en torno al tema, lleva a obtener mejores resultados, medidos a partir de los indicadores establecidos para las metas 12.6, promover que las empresas apliquen criterios sostenibles y presenten reportes, y 12.7, compras públicas sostenibles. Dichas metas se encuentran relacionadas, ya que el aumento de la cantidad de empresas que cumplan con criterios sostenibles y participen en las compras del Estado podría fortalecer las prácticas de compras públicas sostenibles.

Se propone trabajar, de manera coordinada y colaborativa, en una mesa de dialogo donde converjan todos los municipios para elaborar criterios homogéneos y diseñar una planificación estratégica unificada. Además se sugiere proveer un marco conjunto para que los proveedores puedan presentar la información y documentación requerida, para cumplir con los criterios definidos previamente, y disminuir los trámites administrativos, generando ahorros para el sector público y para el privado.

PROGRAMA DE ACCIONES PARA CONTRIBUIR AL ODS 12

Conociendo que las acciones que se proponen gestionar mediante la ejecución del presupuesto deben formularse con la estructura de presupuesto por programa según lo definido en la ley 8.706, de administración financiera, en su artículo 206, es propicio elaborar el programa respectivo, con subprogramas, actividades y tareas. Más allá de que el municipio formule el presupuesto con estructura programática, como es el caso del departamento de Luján de Cuyo, o no lo realice, esta propuesta se presenta con ese esquema, que es aplicable a todos los municipios.

Las metas que se definan en este programa deben estar alineadas a las del ODS 12, consumo y producción sostenibles, en sus metas 6 y 7, pudiendo además contribuir a otros ODS. La meta 7 asociada a este ODS se refiere específicamente a las compras públicas sostenibles, propone la promoción de prácticas que permitan considerar criterios de sostenibilidad dentro de las adquisiciones del Estado, para lo cual se precisa que existan proveedores que cumplan con criterios sostenibles.

 El producto que se sugiere para el subprograma que persigue la meta 7 del ODS 12, compras sostenibles, es el plan capacitación y el plan de implementación de la gestión de las compras públicas sostenibles en las administraciones públicas. Y, por otro lado, para el subprograma de desarrollo de empresas sostenibles que contribuye a la meta 12.6, el producto incluye también capacitación e implementación para cumplir aspectos sostenibles en procesos productivos y productos.

Dentro de esta estructura se deben plantear las metas e indicadores principales, en coherencia con el ODS 12, y en este caso considerando los dos subprogramas que se plantean para contribuir a la meta 12.6 y 12.7.

Las tareas que se detallen para las actividades de cada subprograma, deben establecerse de acuerdo a la organización y coordinación de las acciones que realice cada entidad. Estas definiciones sirven para identificar no solo las tareas en sí, sino la distribución de las mismas, la asignación y coordinación de los trabajos, para poder realizar el seguimiento y guiar la concreción de los mismos dentro del esquema de trabajo que se defina.

• Programa: Desarrollo y medición de la gestión sostenible en actividades productivas y comerciales- ODS 12
  • Subprograma: Desarrollo y medición de la gestión sostenible en actividades productivas y                          comerciales- ODS 12
    • Actividad: Plan de capacitación
  • Subprograma: Compras públicas sostenibles
    • Actividad: Plan de capacitación
    • Actividad: Implementación compras públicas sostenibles
    • Actividad: Diseño de sistema de indicadores

CONCLUSIÓN

Como se mencionó anteriormente, se relevaron las falencias que configuran barreras para la implementación de compras públicas sostenibles, como lo es la falta de conocimiento; y como solución, surge la necesidad de capacitación al personal de las áreas requirentes y de las áreas de gestión de compras y contrataciones, para que conozcan las normas y sepan cómo aplicarlas. También consideramos que se debería hacer extensible esta actividad de capacitación a los proveedores.

El hecho de que exista normativa vigente aplicable no garantiza per se la efectiva gestión, es por eso que es importante a tener en cuenta la comunicación, tanto interna en la Administración, como externa con los proveedores habituales, los potenciales proveedores y con el resto de los terceros involucrados con el Estado en los procesos de contratación.

El Estado debe acompañar al privado, al empresario, al emprendedor a que desarrolle sus procesos considerando estos criterios para mejorar su productividad y generar empleos, y de esta manera mejorar la economía, que mejora los números fiscales, entonces si al privado le va bien al Estado le va bien, y más aun considerando los objetivos que se persiguen, como resultado final se mejora la calidad de vida de la ciudadanía. Proponer beneficios fiscales que promuevan estas prácticas sostenibles, incentiva el proceso de transformación productiva de las industrias y ayuda a generar un ecosistema de empresas sostenibles que sirvan de inspiración para que cada vez más negocios se sumen a la iniciativa.

Generar propuestas coordinadas entre todos los municipios, demostraría la integración de las políticas estratégicas, la definición de criterios homogéneos de evaluación de sostenibilidad en empresas y podría pensarse en utilizar herramientas de centralización de información y documentación de los proveedores de todos los municipios, que generen menores trámites administrativos tanto para el sector público como para el privado.

La definición de indicadores de desempeño en la gestión que identifique los avances en la implementación, sirve para monitorear el proceso de desarrollo, partiendo de la afirmación de que solo lo que se mide se puede controlar, y si fuera necesario ajustar en pos de la mejora continua.

Finalmente, lo que se persigue es el cambio de paradigma y de conductas del Estado, del sector privado y de toda la sociedad, en vistas de lograr a mediano y largo plazo, datos que revelen el impacto de estas acciones, las cuales puedan mostrar la minimización de los efectos nocivos socioeconómicos y ambientales.

BIBLIOGRAFÍA Y MATERIAL CONSULTADO

• Capeluto, H., (2020), Estrategia Nacional de Consumo y Producción Sostenible, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Argentina.
• Comotto, S., (2018), compras públicas para la innovación nuevas oportunidades de política para la región, CIECTI.
• Connoly, C. (2018), La compra pública como motor de desarrollo de la economía de triple impacto, herramientas para avanzar en su implementación, somoskeidos. https://www.somoskeidos.com/wp-content/uploads/2021/03/La-Compra-Publica-como-Motor-de-Desarrollo-de-la-Economia-de-Triple-          Impacto.pdf
• Cordero Torres, B., (2019), Selección de proveedores priorizando criterios sostenibles para productos: un enfoque de AHP en compras públicas peruanas, Industrial Data ISSN: 1560-9146 ISSN: 1810-9993, Universidad Nacional Mayor de San Marcos Perú
• De Pascuale, F. (2018), La compra pública como motor del desarrollo de la economía de triple impacto, International Development Research Centre, IDRC.
• Gentile, F., (2017), Implicancia del principio de sustentabilidad en las compras y contrataciones públicas, Universidad siglo 21
• López Moreno, D., (2020), Las compras públicas sostenibles y su influencia en el Ordenamiento Territorial Colombiano: Ciudades Sostenibles y Competitivas, tesis de Maestría, Universidad del Rosario, Bogotá.
• Moya Varela, G., (2021), Compras públicas sustentables en Chile: Estado de avance en la aplicación de criterios de sustentabilidad en licitaciones públicas, tesis de Maestría, Universidad de Chile
• OEA, (2021), Directiva modela la promoción de compras públicas sostenibles, Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.
• Oviedo, C., (2020), Compras públicas sostenibles en América Latina y el Caribe, OEA.
• PNUMA, (2012), Implementando compras públicas sostenibles.      https://www.oneplanetnetwork.org/sites/default/files/implementando_compras_publicas_sostenibles_-_colombia_1.pdf
• Zuleta, M., (2021), Diagnóstico subregional de los datos del sistema de compras y contratación pública, OEA

[1] http://ricg.org/es/home/

[2] OEA, Directiva modelo para la promoción de compras públicas sostenibles, Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos. (2021)

[3] PNUMA, (2012), Implementando compras públicas sostenibles.  https://www.oneplanetnetwork.org/sites/default/files/implementando_compras_publicas_sostenibles_-_colombia_1.pdf

[4] https://www.mendoza.gov.ar/compras/compras-publicas-sustentables/

[5] https://boe.mendoza.gov.ar/default/public/publico/verpdf/31616 (pág. 29)

[6] https://www.godoycruz.gob.ar/sitio2/?p=38741