Desarrollo humano y cultura

El potencial de la función pública profesional en Mendoza

Introducción

Este trabajo continúa en la línea de estudios sobre la función pública que venimos desarrollando (Rizzo, 2016; 2018) y pretende dialogar con los Objetivos de Desarrollo Sostenible planteados en el marco de Naciones Unidas, entendiendo que las falencias detectadas en la función pública Argentina, donde Mendoza no es una excepción, pueden ser una limitación para la implementación de políticas públicas. A lo largo del artículo sostendremos que pensar la profesionalización de las/os funcionarias/os que trabajan en el Estado es un aspecto transversal al desarrollo de capacidades estatales. Por un lado, mostraremos cómo este aspecto podría potenciar el cumplimiento de los ODS y, por otro lado, para analizar la implementación de políticas de formación de funcionarias/os en la provincia, tomaremos como ejemplo el caso de la Tecnicatura Universitaria en Gestión y Administración en Instituciones Públicas (TUGAIP).

A pesar de ser un componente vital en las políticas públicas, los estudios sobre función pública son marginales, más aún aquellos que pretenden hacer foco en las/os funcionarias/os y su perspectiva ya que la mirada en las investigaciones suele dirigirse “de arriba hacia abajo”. Aquí proponemos hacer el ejercicio contrario, observar la base del sistema, funcionarios de mandos medios y bajos.  

Nos resulta importante aclarar que este breve texto no pretende oponer los criterios de “funcionarias/os profesionales” y “funcionarias/os políticos”, ya que ambos perfiles son necesarios para ocupar diferentes puestos en la gestión. Consideramos que lo que se requiere es claridad sobre qué perfil corresponde según el puesto a ocupar y definir criterios de profesionalización del funcionariado, ya que mejorar la capacidad de la administración pública a partir de una burocracia idónea impacta directamente en la posibilidad de concretar exitosamente las políticas públicas y los ODS.

Nuestro interés en las temáticas de desarrollo y modernización del Estado nos llevaron a estudiar los diferentes momentos e intentos de reformas estatales en la región. En ese proceso encontramos que, a excepción del cuerpo diplomático, los programas llevados adelante en la década de 1950 y su nuevo impulso en la década de 1990 -en ambos momentos impulsados por países “centrales”-, no lograron cambios estructurales sostenidos para la regulación de la profesionalización del servicio civil en Argentina (Rizzo, 2015). Algunas de las falencias de aquellas recomendaciones para países en “desarrollo”, como la mirada estrictamente economicista del proceso de reforma estatal, fueron posibles de señalar con claridad décadas más tarde.

A continuación, planteamos que las mejoras estructurales requeridas deben sostenerse en el Estado como garantía para la reducción de la desigualdad y de la inclusión social. En esta línea, entendemos que el desarrollo de sistemas transparentes de ingreso, ascenso y permanencia en el Estado a partir de normas claras y con información accesible, resulta una pieza fundamental para el sostenimiento de dichas mejoras.

En este trabajo predomina el enfoque cualitativo, combinando la utilización de datos primarios, construidos a partir de encuestas y entrevistas a agentes claves, y secundarios, como la información oficial del gobierno provincial y de la UNCuyo. Los principales sustentos teóricos que adoptamos son los estudios sobre la multidimensionalidad de la desigualdad y sobre capacidades estatales. 

El potencial del cambio

Cuando ciertos grupos controlan los recursos, en este caso el acceso al empleo en el Estado, generan jerarquización entre los sujetos - algunos tienen acceso a los cargos y otros no- y, de la mano de ello, una situación de explotación donde quienes tienen cargos y acceso a la asignación de estos se empoderan aún más y subordinan a quienes se encuentran desposeídos de ellos. Dentro de los estudios sobre desigualdades, este fenómeno se conoce como “retención de oportunidades” (Tilly, 2007). Un ejemplo muy común es aquel donde el empleo en el Estado está sujeto a un padrinazgo político y puede perderse por falta de lealtad. La situación de vulnerabilidad es evidente y tiene inicio en la falta de transparencia para acceder a los cargos. De esta manera, ante la ausencia de políticas vinculadas a la regulación del ingreso al empleo público, el Estado actúa como reproductor de desigualdades, siendo éste el punto clave de nuestro trabajo.

Contar con burocracias capaces y eficientes es central para potenciar las capacidades generales del Estado (Hendrix, 2006 [CAF 2015]), beneficia la posibilidad de un correcto desarrollo de políticas públicas e impulsa el crecimiento económico (Ziblatt 2008; Geddes 1996; Rauch y Evans, 1999[CAF 2015]), como muestran diferentes estudios desde hace más de un siglo, comenzando por los trabajos de Max Weber.

Si tomamos como ejemplo las metas a las que se planea llegar con los ODS, también podemos observar la importancia de contar con una administración pública profesional. En el “Informe Provincias ODS 2019” Mendoza priorizó una serie de objetivos (Ver en  https://www.legislaturamendoza.gov.ar/ods-2030/), aquí tomaremos algunos de ellos para mostrar como su factibilidad se encuentra atravesada por las capacidades de la función pública.

En el caso del ODS “Igualdad de Género” (ODS 5), su cumplimiento puede potenciarse con una administración pública más profesional, especialmente si se transparentan los procesos de ingreso al Estado y se generan políticas de discriminación positiva donde resulten necesarias, en favor de los grupos minoritarios como mujeres o miembros de la comunidad LGTB. Sobre el ODS 8 “Trabajo decente y crecimiento económico” el informe provincial se enfoca en el trabajo infantil y la trata de personas, temáticas prioritarias si las hay, pero esto imperante y urgente no debe hacernos olvidar que formalizar los procesos de ingreso y permanencia a los cargos estatales colabora con afianzar el trabajo formal y decente, como contracara de los cargos asignados a “dedo” y/o bajo contrato, tan frecuentes en la administración pública. También, como mencionábamos más arriba, porque la profesionalización de la burocracia impacta directamente en las capacidades estatales de acción. Dentro del ODS 9, se focaliza en “Construir infraestructuras resilientes, promover la industrialización inclusiva y sostenible y fomentar la innovación”, pero tampoco en este caso el informe provincial contempla los funcionarios públicos que deben llevar adelante las medidas, que requieren funcionarios expertos en el tema que trasciendan la gestión de turno, y continúen siendo interlocutores válidos a lo largo de las gestiones representando el interés general de la provincia,  por ejemplo ante el sector privado.

A su vez, el ODS 10 “Reducir la desigualdad en y entre países” solo podría concretarse si el Estado resulta garante ante la sociedad de la igualdad entre ciudadanos.  En el ODS 16, la profesionalización del funcionariado que proponemos podría contribuir en las metas de “Reducir considerablemente la corrupción y el soborno en todas sus formas; Crear en todos los niveles instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas” (ODS 16, Metas), ya que el funcionariado profesional también puede actuar como contralor de las gestiones políticas.

En este sentido, ¿Cuál es el impacto en las políticas que se llevan adelante si un funcionario responsable debe abandonar su cargo? ¿Existe una memoria de lo realizado? ¿Existe un traspaso de información de manera formal entre diferentes gestiones o simplemente ante la remoción de funcionarios? Lo que se pierde en estos casos es, una vez más, la posibilidad de llevar adelante políticas públicas de manera sostenida en el tiempo, con funcionarios que posean dominio del tema.

Por todo esto, creemos que la creación de la TUGAIP en el marco de la FCPyS -una de las primeras facultades del país que desde la década de 1950 atiende la temática de la formación de funcionarios/as públicos/as- y en acuerdo con el Instituto Provincial de Administración Pública (IPAP), amerita una observación en particular. A continuación, presentamos una breve descripción de la tecnicatura y los resultados obtenidos luego de observaciones e indagaciones realizadas a una cohorte de estudiantes.

Descripción y caracterización de la TUGAIP

Podríamos ejemplificar la brecha entre la formación que ofrecen las instituciones universitarias y las necesidades de formación manifestadas por los gobiernos -en los casos donde se logra registrar esta necesidad-, diciendo que en uno de sus extremos se encuentra la formación academicista, preponderante en las universidades públicas argentinas, y en el otro extremo la necesidad de profesionalización orientada en este caso a la labor del funcionario público. Es por ello que pretendemos observar la TUGAIP y analizar si podría ubicarse en una suerte de “mitad de camino” entre esos extremos.

El caso de la TUGAIP se presenta como una experiencia original a nivel nacional, ya que solo se registran dos proyectos similares (provincia de Salta y de Buenos Aires), que combinan educación formal con profesionalización funcionarial. La TUGAIP es una acción coordinada entre la FCPyS y el Instituto Provincial de Administración Pública (IPAP), una propuesta educativa para funcionarios ya en servicio, que consistió en la creación de una carrera destinada a cuadros intermedios de la administración pública provincial y municipal. La misma otorga el título de “Técnico Universitario en Gestión y Administración en Instituciones públicas”, de nivel pre-grado. Está compuesta por 1600 horas y la modalidad era semipresencial, hasta la llegada de la pandemia cuando se pasó de forma completa a la virtualidad.

Para conocer las características y describir posibles perfiles de los estudiantes de la TUGAIP utilizamos como instrumento de recolección de información una encuesta semiestructurada aplicada al inicio del cursado del año 2019. Solicitamos autorización a la Secretaría Académica de la FCPyS, donde se desarrolla esta Tecnicatura, y posteriormente nos dirigimos a los cursos para comunicarnos personalmente con los/as estudiantes. Nos presentarnos, explicamos los objetivos del presente trabajo, el anonimato en la encuesta y su carácter no obligatorio. A partir de dicho instrumento obtuvimos 83 respuestas, de las cuales 82 resultaron útiles.

Las mujeres son el grupo principal, representando 75,9% del total y los hombres el 24,1%. Su lugar de trabajo es principalmente la administración provincial (95,2%), solo el 4,8% corresponde a la administración municipal. 

La mayoría de las/os estudiantes tienen entre 11 y 20 años de antigüedad de trabajo en el Estado y el segundo grupo en importancia tiene menos de 10 años. Es decir, los/las estudiantes de la TUGAIP son mayoritariamente mujeres que trabajan en el gobierno provincial y se encuentran en la mitad de su carrera laboral.

Este grupo encontró una oportunidad de formación gratuita con una modalidad flexible de cursado, que posibilita la asistencia a quienes están fuera del gran Mendoza, trabajan y tienen familia a su cargo. A su vez supone ser una mejora en su carrera como funcionarias/os ya que aún tienen la mitad de su vida laboral por delante.

Además de los aspectos mencionados anteriormente, que nos permiten describir mínimamente el grupo, consultamos a los/as estudiantes sobre sus motivaciones. Ante la pregunta ¿Por qué se inscribió en la TUGAIP? La palabra más frecuente en estas respuestas fue conocimiento, seguida de interés, capacitarme y crecimiento. Estas respuestas parecen conectar deseos en el orden personal, donde los conocimientos y la capacitación priman. Las palabras sueldo/salario aparecieron de manera marginal, solo en tres casos. Las principales razones para inscribirse parecen guardar relación con la imagen que ofrece la universidad de sí misma: el lugar donde se obtiene “conocimiento”, acompañado de lo que esto puede representar laboralmente, pero no específicamente en términos de mejoras salariales, sino lo que se refleja en los términos carrera, crecimiento, mejorar (Ver Gráfico1 “Nube de palabras Razones de la inscripción”).

En los primeros meses de clases nos acercamos al aula donde se cursaba la TUGAIP y pudimos ver como algunos estudiantes llegaron media hora antes del horario de entrada y la clase comenzó con extrema puntualidad, a pesar de que muchas/os provienen de zonas alejadas. Esto ocurre en contraste con lo que sucede en las carreras de grado en la misma facultad. Interpretamos la valoración de la experiencia universitaria de este grupo de estudiantes/funcionarias/os como positiva y movilizante en términos personales. 

Gráfico 1-Nube de palabras Razones de la inscripción 

Fuente: Elaboración propia en base a encuesta TUGAIP 2019

Ante la pregunta ¿Qué le resultaría útil aprender? En pocos casos se recogieron respuestas que pudieran individualizar saberes, citamos algunas de ellas: Leyes/normativas, Recursos Humanos, procedimientos y presupuesto. Esto nos permite suponer que la motivación va más allá de cuestiones específicas, y refuerza lo observado en la pregunta anterior.

Ante la pregunta “Siendo usted un funcionario/a público con experiencia, ¿Qué cree que podría aportar a la Tecnicatura, o al conjunto de sus compañeros o docentes?”, esta fue la única consulta con 17% de respuestas en blanco, predominando entre las respuestas positivas los términos experiencia/vivencias.

Solo en dos casos se registraron respuestas con conocimientos específicos, como “presupuesto” y normativas puntuales. El aspecto relevante de esta respuesta se construye al relacionarlo con el dato de antigüedad laboral en el Estado ya que estamos hablando de que 50 personas de este grupo tienen entre 11 y 20 años de experiencia y no pudieron manifestar con claridad saberes adquiridos a lo largo de esas décadas que se pudieran socializar. Esto puede ser por su propia dificultad de ponerse en valor -tal vez no pueden especificar los saberes adquiridos que sin lugar a duda deben poseer en diferentes medidas-, o porque consideran que son irrelevantes a los fines de la TUGAIP o de la encuesta. En ambos casos estaríamos observando un componente de baja valoración del trabajo realizado.  Al parecer la tecnicatura ofreció una oportunidad de formación gratuita a funcionarias/os adultas/os que tenían interés en crecer laboral y personalmente, pero sin precisiones sobre lo que allí se busca en términos de contenidos.

A continuación, destacamos algunas respuestas a la pregunta ¿Qué cree que podría aportar a la Tecnicatura, o al conjunto de sus compañeros o docentes?”. Para comenzar, seleccionamos una que muestra la distancia entre la teoría y la práctica, sobre la que deberían reflexionar las instituciones que impulsan esta formación, las citamos textualmente:

a-“Práctica. Simplicidad.  Es bueno que la Facultad entienda que a veces la teoría demasiado utópica resulta inaplicable y difícil de llevar adelante una vez que cada uno llegamos a 1 puesto de trabajo específico.”

b-“creo q la administración tiene q seguir un protocolo de funcionamiento y no que cada cambio de gobierno se cambie el proceder, hay que solucionar el tema informático y así poder hacerlo más ágil” 

c-“La experiencia vivida ante los cambios de gestión, sobre todo cuando uno está bajo la modalidad de Contratado”

Estos últimos funcionarios/as, b y c, en unos renglones logran condensar las dificultades a las que se enfrenta la gestión de los asuntos públicos ante el cambio de gestión política. Al parecer el Estado no tiene “memoria”, y comenzar desde cero con cada cambio de gobierno es una práctica que no debería permitirse. La capacidad de prever y planificar a mediano y largo plazo es un factor fundamental para el desarrollo, que requiere la permanencia de un funcionariado profesional y estable. La claridad de este diagnóstico de situación, en palabras de funcionarios/as de mandos medios, pone de manifiesto la urgencia a la que nos enfrentamos.

Conclusiones

Si no hay valoración del trabajo que se realiza, si este no resulta importante para el/la funcionario/a ¿lo será para el conjunto de la sociedad? O tal vez la estructura existente (la forma en la que ingresan al cargo, la sensación de deber un favor por ese empleo) limita al funcionariado subjetiva -como muestran sus respuestas- y objetivamente -como muestra el funcionamiento de la administración en muchas áreas-. Esta es solo una de las aristas de este complejo tema y creemos que el abordaje de los ODS es una buena excusa para ver el problema en su conjunto. La agenda 2030 de Naciones Unidas plantea políticas que trascenderán gobiernos y como muestran los informes provinciales, cada gestión se atribuye algún hecho en pos de lograr la agenda, pero ¿qué posibilidades de continuidad real tendrán ante la falta de “memoria” del Estado? En este caso la incorporación en la agenda pública de la continuidad de las políticas llegó desde un organismo supranacional y es una buena oportunidad para que la discusión se instale localmente. La burocracia profesional incomoda muchas veces a las/os funcionarias/os políticos, ya que al estar menos sujetos a las arbitrariedades pueden oficiar como límite.

Si bien la creación del IPAP junto con la posibilidad de arbitrar los medios para el ingreso a la función pública provincial, como sucedió en 2018, podría ser una señal de inicio del camino de profesionalización de la administración, creemos que falta mucho por recorrer. La TUGAIP es interesante, pero es solo un modesto ejemplo de bajo impacto cuantitativo en la provincia. A su vez, el IPAP cuenta con una dotación de personal mínima, no tiene presupuesto asignado y solo a través del cambio de gestión podremos ver si persisten las convocatorias de selección de personal.

Más arriba insistíamos sobre el hecho de que el Estado debe ser garante del tratamiento equitativo de todas/os aquellas/os que deseen acceder a un cargo en el Estado, ahora bien, ¿puede esto suceder sin una burocracia profesional?

Referencias Bibliográficas:

• CAF (2015) Capacidades Estatales, Diez Textos Fundamentales. Corporación Andina de Fomento. Coord. Acuña C.,  Compiladora Chudnovsky M.  CABA.
• Rizzo, Natalia (2015) Los diplomáticos, profesionales de estado : el complejo recorrido de su profesionalización en Argentina desde la creación del ISEN hasta 2003. Tesis Doctoral, UBA.
• ------------------(2016) Itinerario del reclutamiento diplomático (profesional) en Argentina. Afinidades y diferencias con Brasil y Chile, DAAPGE, año 16, N° 27 (jul–dic), 2016, pp. 37–66. Santa Fe, UNL.
• -------------------(2018) Funcionarios públicos de elite. La creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales en Argentina. Revista Estudios Políticos (Universidad de Antioquia), 52, pp. 82-105.
• Tilly, Charles (1998): Durable Inequalities. Berkley: University of California Press.
• Gobierno de Mendoza, Cámara de Senadores (2019) “Informe ODS Provincias, Mendoza 2018-2019”.