Economía, trabajo y producción

El servicio de agua y saneamiento en Mendoza como testigo de procesos de cambios en el rol del Estado

Introducción

La provincia de Mendoza ha sido pionera en el mundo respecto a la administración del agua, su utilidad en el desarrollo productivo y su uso domiciliario. La creación de Obras Sanitarias de la Nación sentó las bases para desarrollo y la producción del agua y el saneamiento como servicio público. Los diferentes procesos de reforma llevadas a cabo por el Estado han impactado en la titularidad de la prestación del servicio. Distintos modelos de sociedades y la falta de provisión e inversión, sumados al criterio de clientes cautivos, nos invitan a debatir el rol del Estado y la Administración Pública en la vida y la producción de la sociedad.

Reforma del Estado: reseña histórica y distintas miradas sobre el proceso

Con el advenimiento de la crisis económica de los ’70, conocida como “la crisis del petróleo”, comienza en el mundo un proceso económico, político y social conocido como neoliberalismo.

Los inicios de los ’90 señalan la consolidación del modelo neoliberal. Al influjo del Consenso de Washington (Duarte, 2001) como ámbito de discusión integrado por el Banco Mundial, el FMI y distintas instituciones públicas y privadas de los Estados Unidos durante la década de 1990, se  impulsa un decálogo de políticas económicas neoliberales tendientes al “desarrollo” de América Latina, a saber: disciplina fiscal, reordenamiento de las prioridades del gasto público, reforma impositiva, liberalización de las tasas de interés, tasa de cambio competitiva, liberalización del comercio internacional, liberalización de la entrada de inversiones extranjeras directas, privatización, desregulación y derecho de propiedad (Completa, 2015).

La culminación de la 2° Guerra Mundial trajo aparejado el fin del Estado de Bienestar en la Argentina instaurado durante las dos presidencias de Juan D. Perón (1946-1955) y el progresivo paso hacia un Estado menos presente. La descentralización de funciones y servicios públicos desde el Estado Nacional a las Provincias y Municipios ha ocupado un lugar central en los procesos de reforma y ajuste estructural del Estado (Lami, 2015).

Así durante la Presidencia del Dr. Arturo Frondizi (Desarrollismo 1958-1962) se da inicio al primer proceso de descentralización, con la implementación del “Plan de Racionalización y Austeridad” fueron transferidas las escuelas nacionales a las provincias, continuando en la década siguiente bajo los influjos del entonces Ministro de Economía José A. Martínez de Hoz (1976-1981) y la última, inserta durante la presidencia de Carlos S. Menem (1989-1999) durante el proceso de ajuste más profundo de cuantos se hayan desplegado (Cao, 2006).

En lo estrictamente político la descentralización se encuentra ligada al federalismo, a la necesidad de reducir el centralismo estatal, al fortalecimiento de la autonomía de los Estados subnacionales y al principio de subsidiariedad, según el cual la Nación y las provincias no deben realizar lo que los municipios pueden efectuar por sí mismos. En este contexto, la Administración Pública también se vio sumergida en un proceso de cambios, actualizaciones y modernizaciones. A lo largo de estas décadas, en función de las transformaciones sociales, económicas y políticas, y de las cambiantes necesidades y demandas imperantes en la sociedad, se han sucedido distintos tipos de estructuras administrativas.

Siguiendo a Medina y Cao, nuestro abordaje está centrado en tres modelos de Administración, el primero de ellos surgido a principios del siglo XX y los otros dos en sus postrimerías (Medina-Cao, 2012). Nos referimos al Modelo Burocrático, La Nueva Gestión Pública (NGP) y el Modelo de la Gobernanza. Estos modelos, fueron caminos transitados por la Administración Pública en Mendoza, en concordancia con los tiempos que transcurrían.

Afirma Rodolfo Diaz (2017) en su exposición: sobre la reforma del Estado en Argentina que en 1983 en el sector público había 353 empresas de propiedad estatal (EPE) y el Estado tenía participación minoritaria en otras 201. Cuando en 1989 se inicia el proceso de reformas, había 236 empresas de propiedad estatal (70 nacionales, 4 binacionales y 162 provinciales o locales). La participación de las EPE en el gasto público se había incrementado de 11.9% en 1970 a 23.9% en 1989. En la década 1980/1989 la tesorería transfirió 22.400 millones de dólares a las 10 principales EPE; esas empresas sólo recaudaron lo suficiente para el 63% de sus gastos; en consecuencia, tuvieron un déficit de 37%. El capitalismo asistido tuvo un desempeño económico muy pobre desde el inicio de los años setenta y terminó colapsando al final de los ochenta, llevando la transición democrática argentina a una profunda crisis. Aquel pobre desempeño y su consecuente colapso plantearon una serie de problemas de necesaria solución, entre los que se destacaba como rasgo dominante la hiperinflación; esas fueron las “condiciones iniciales” del proceso de reformas en la Argentina de los años noventa” (Diaz, 2017, p.309).

Desde otra óptica, Carlos Cagnoli durante el Segundo Congreso Argentino de Administración Pública sostiene que “Argentina debe comenzar a pensar su administración gubernamental como política de Estado y como proyecto de largo plazo. La falta de resultados concretos de las acciones encaradas a través del tiempo permite hoy poner en tela de juicio si realmente se perseguía el mejoramiento de la administración, o si en el marco de un Estado políticamente debilitado y endeudado económicamente, en realidad se propiciaba la progresiva desarticulación de su administración pública, a partir de una concepción anti estatista que, ponía en tela de juicio la existencia misma del Estado, pregonando su minimización” (Cagnoli, 2003) . En este sentido, la responsabilidad del fracaso debe ser compartida con aquellos funcionarios políticos que, evidenciando un completo desconocimiento de las particularidades del ámbito público, aplicaron reformas copiadas de libros de management que nada tenían que ver con la realidad institucional de nuestra administración pública (Lara, 2001).

Nuestro país formó parte de un proceso mundial de transformación de los Estados, donde se propició la modernización (o mejoramiento) de las administraciones públicas, mediante la transferencia al sector público de nuevas técnicas de “management” desarrolladas por el sector privado, tendientes a “recrear en el ámbito público, condiciones similares a las del funcionamiento de los mercados” (López, 2003 p.13). Paralelamente, se propició la flexibilización de la carrera administrativa y la pérdida de la estabilidad laboral mediante la reducción de los cuerpos estables y su reemplazo por burocracias paralelas provenientes del sector privado con flexibles contratos a término, multiplicando a su vez el número de personal político nombrado en cargos de dirección o conducción, pertenecientes antes al personal estable de la administración.

El servicio de agua y saneamiento en Mendoza como testigo de procesos de cambios en el rol del Estado

Mendoza, a nuestro entender fue pionera en materia de comprender, aceptar e implementar los procesos que en el mundo se desarrollarían en el marco de las proclamadas Reformas del Estado.  No hacemos al respecto, valoraciones ideológicas ni políticas sobre el tema, por eso utilizamos el término “pionera”. Los contenidos de reforma del Estado variaron a lo largo del proceso, hasta el punto de que diversos autores establecieron una diferencia entre una primera reforma a fines de los ‘80 y principios de los ‘90 ( una reforma más sencilla en su instrumentación desde el punto de vista administrativo) y una segunda del Estado, que buscó modificar los procesos administrativos de producción de bienes y servicios en el Estado y que resultó de más larga instrumentación y consolidación (Bertranou, 2011,pag.11).

La creación de AySAM S.A., el 27 de septiembre de 2010, fue un hito de un largo proceso de administración del recurso hídrico que comenzó mucho antes y en el cual se involucraron distintas ideas acerca de cómo gestionar los servicios públicos.

En el año 1884, se construyeron los primeros filtros que alimentaron a la ciudad de agua potable. Durante la gobernación de Tiburcio Benegas se construyeron importantes obras hídricas y de irrigación en nuestra provincia. En el año 1893 se construyó bajo la dirección del Ingeniero Cipolletti, en Luján de Cuyo, la primera planta de tratamiento del agua y en el departamento de Godoy Cruz se situaron nuevos filtros, desde los cuales se proveyó agua potable a los departamentos de Ciudad, Guaymallén y Las Heras. Recién en 1910 se construyó el acueducto de Potrerillos que acercó agua del río Blanco.

En 1912, se creó Obras Sanitarias de la Nación (O.S.N.) por intermedio de la ley 8889, en el marco del primer Plan Nacional de Saneamiento. La prestación del servicio de agua potable en Mendoza estuvo a cargo de esta empresa, que tenía un sistema de gerencias regionales y unidades operativas en las localidades más importantes, hasta la transferencia de los servicios a las provincias que ocurrió en 1980 (Mendoza, 1980), con la constitución de Obras Sanitarias Mendoza Sociedad del Estado (OSM S.E.).

Una vez establecida OSM S.E, como consecuencia del proceso de transferencia de servicios del Estado nacional a las diferentes provincias, ésta se presentó como un monopolio natural y legal, la cual tenía las siguientes características: la empresa esperaba que el servicio fuera demandado, el tratamiento de los distintos segmentos de usuarios era homogéneo y estandarizado y se financiaba con recursos propios. Obras Sanitarias cumplió un papel significativo en todos los sectores y en especial durante el proceso de ajuste y privatizaciones de la década de los ‘90 que padeció Mendoza, donde se garantizó a los sectores vulnerables la posibilidad de proveerles la prestación de agua potable. Esta empresa interactuaba con la comunidad en busca de ciertos objetivos que configuraban su misión. Para satisfacer la demanda del servicio de agua potable, Obras Sanitarias Mendoza Sociedad del Estado actuaba como organizador trabajando mancomunadamente con los municipios y las organizaciones intermedias (Bertranou, 2003).

En agosto de 1993 se sancionó en Mendoza la ley provincial 6044 que tenía como objetivos: el reordenamiento institucional de la prestación de los servicios de provisión de agua potable y de saneamiento y la protección de la calidad del agua y se apoyaba en la separación de las funciones de regulación, control y policía de los servicios de agua potable y saneamiento. Conjuntamente se creó el Ente Provincial de Agua y Saneamiento (EPAS), como un ente autárquico del Estado provincial, con plena capacidad jurídica para actuar en los ámbitos del derecho público y privado, con patrimonio propio. Este ente resuelve en una única instancia administrativa las controversias que se suscitan con motivos de la prestación de los servicios regulados por ley. Por otra parte, la ley determinaba la autoridad responsable de la emisión de las normas de calidad del agua, mantenimiento y expansión del sistema de provisión de agua potable y desagües cloacales, promoción de la participación de los usuarios e incentivaba al uso racional del recurso hídrico. Finalmente declaraba sujeto a concesión el servicio público de provisión de agua potable, desagües cloacales e industriales, cuya gestión se encontraba a cargo de Obras Sanitarias Mendoza Sociedad del Estado. Es decir, el poder ejecutivo podía constituir una o más sociedades anónimas cuyo objeto social sería la prestación de los servicios de provisión de agua potable y saneamiento.

La transformación de Obras Sanitarias modificó la forma solidaria de satisfacer la demanda del servicio de agua potable. A partir de la privatización, el mercado fue el protagonista. El Estado provincial pasó a controlar la gestión del servicio público de agua potable. Con ese modelo, los sectores vulnerables como áreas periurbanas y zonas rurales resultaron afectados porque no formaron parte del sistema competitivo. En el año 1995, el Ente Provincial de Aguas y Saneamiento, EPAS, sancionó el Nuevo Marco Regulatorio Decreto 911/95 aplicable a la prestación del servicio de agua potable y desagües cloacales en la provincia de Mendoza.

En 1996 quedó conformada Obras Sanitarias Mendoza Sociedad Anónima, con una participación accionaría del 90% para el Estado y del 10% para sus trabajadores y esta nueva empresa firmó con el Estado un contrato de concesión del servicio de agua potable y cloacas. Como en las privatizaciones a nivel nacional, en la provincia de Mendoza, el Estado tuvo que hacerse cargo de reducir la planta permanente del personal para que estuviera a tono con las necesidades de los compradores. Así ofreció retiros voluntarios que permitieron pasar de 1200 a 1000 personas la planta permanente.

El 12 de junio de 1998 se vendió el 70% de las acciones a particulares y con ello se cedió el control de la empresa al sector privado. La mejor oferta llegó de la mano del grupo integrado por Saur Internacional, Italgas, Capital & Trade y Enron. Enron quebró y en el año 2003 vendió su parte a menos del 10% del valor que había pagado por las acciones. Obras Sanitarias Mendoza S.A. hasta junio del 2003 estaba controlada por Saur Internacional 32% de capital, Azurix - Enron 32%, la provincia de Mendoza 20% y los trabajadores de la firma 10%. En ese momento, el paquete mayoritario de acciones fue adquirido por el grupo empresario Sielecki, a través de su subsidiaria South Water Argentina (Jofré, 2012).

Otra vez la empresa se vendió bajo el argumento de mejorar y hacer el servicio más eficiente y conseguir financiamiento para las obras de la Mendoza del futuro. Pero todo se diluyó en gastos corrientes y deuda pública. Obras Sanitarias Mendoza existió hasta el año 2010, su período de tiempo fue durante los años 1996-2010 donde subsistieron graves incumplimientos del contrato de concesión. Unos de los más graves fue no cumplir con el acta de acuerdo del año 2005 entre la provincia y el operador del sistema. En el año 2007, el operador del sistema de agua y saneamiento reconoció que debía el canon de concesión a la provincia de Mendoza devengado durante el periodo 12/06/98 y el 31/12/04, llegando a firmarse una segunda carta de entendimiento donde Obras Sanitarias S.A. reclamaba una dudosa compensación por créditos que no le correspondían (Lopez, 2015, pag. 61).

El 3 de Agosto de 2009, durante el gobierno de Celso Jaque se decidió intervenir Obras Sanitarias Mendoza S.A. vía decreto 1690/09. El argumento consistió en considerar que se encontraba seriamente afectada la regularidad del servicio prestado por dicha sociedad. La intervención comprendió un plazo de 180 días, con la posibilidad de una prórroga por igual cantidad de tiempo. Fue en el año 2010, que se rescindió el contrato de concesión que vinculaba al Estado provincial con Obras Sanitarias Mendoza S.A. por el decreto 1541/10. Los motivos aducidos fueron: incumplimientos legales del tipo societario y con los clientes, e incumplimientos técnico- operativos relacionados con la calidad del agua. El 1 de octubre de ese año se decretó la emergencia hídrica en todo el territorio de la provincia de Mendoza. Al mismo tiempo, la ley 6044 en su artículo 52 establece que todos los contratos firmados entre el Estado Provincial y Obras Sanitarias Mendoza S.A. deben contemplar su extinción y devolver a la provincia un sistema en plena operatividad. No obstante, al instante de producirse la rescisión del contrato se sostuvo que tanto el Estado provincial como los entes privados no estaban en condiciones de asumir la responsabilidad de prestar el servicio por sí en forma directa.

Por lo señalado, se decidió la creación de una nueva Sociedad Anónima con participación mayoritaria del Estado, la cual recibió el nombre de Agua y Saneamiento Mendoza Sociedad Anónima, AySAM S.A. Esta figura jurídica se consideró la más adecuada para asegurar la fluidez operativa del servicio, brindando garantías de regularidad y continuidad en la prestación del servicio. En nuestros días, AySAM S.A. es la mayor prestadora en la provincia del servicio de agua y saneamiento, ya que cubre un total de 360.000 clientes. Actualmente su administración está integrada por un directorio formado por 5 (cinco) directores titulares y 5 (cinco) directores suplentes. La fiscalización de la empresa se encuentra en manos de una comisión compuesta por tres síndicos titulares y tres síndicos suplentes. Su funcionamiento general está regido por la ley provincial 8213/10. Esta sociedad está constituida inicialmente por la provincia de Mendoza y el Sindicato Único del Personal de Obras Sanitarias. Su Objeto es la prestación de los servicios de provisión de agua potable y de saneamiento en las áreas territoriales de operación que se definan en la provincia de Mendoza. El decreto 2648/10 del 26 de octubre del 2010 dispuso la aprobación del Contrato de Concesión que vincula al poder Concedente con AySAM S.A. A esta sociedad se le transfirió la operación del servicio de provisión de agua potable y saneamiento a partir del 27 de septiembre del 2010 con todos los bienes de cualquier índole y naturaleza afectados a dicha operación, así como el personal de planta empleado hasta el momento por Obras Sanitarias Mendoza S.A. Según el decreto 3284 de fecha 07 de diciembre del 2011 se prorroga por el término de un año la Emergencia Operativa de AySAM S.A. Además, se crea el programa de Recomposición y Convergencia de las tarifas para la empresa AySAM S.A., en conformidad con lo establecido por el Art. 9 de la Ley 8270, en tres etapas consecutivas un aumento del treinta y cinco por ciento para los valores tarifarios y precios de los Servicios Públicos de provisión de agua potable y saneamiento.

El servicio de agua y saneamiento de Mendoza en los últimos años

La prestación de los servicios de agua y saneamiento y en particular los prestados por AYSAM, se han caracterizado por una fuerte desinversión en las últimas décadas, que trajo aparejado déficit en la calidad de prestación, atrasos en la cobertura de servicios, escasos niveles de renovación de redes y mantenimientos preventivos y un marcado deterioro de la infraestructura en redes, plantas, equipamiento y aspectos tecnológicos. (Balance AYSAM 2020)

A los efectos de mitigar este proceso el EPAS autorizó un incremento del cuadro tarifario (Res. 007/2020) en tres etapas, 60% inicial, y dos aumentos del 20%, uno a los 60 días y otro a los 120 días.

Con el objeto de proveer de autosostenibilidad financiera a la empresa el Poder Ejecutivo autorizó un nuevo incremento tarifario del 25% a partir de Enero del 2021.

Es importante establecer que todos estos aumentos en el cuadro tarifario cumplieron con los procesos en concordancia con las previsiones legislativas, en especial las disposiciones de los Artículos 4 Inciso 8 de la Ley N° 6044 y los Artículos 35, 44 y concordantes del Decreto Página 1/4 Boletín Oficial - Gobierno de Mendoza Ministerio de Gobierno, Trabajo y Justicia Subsecretaria Legal y Técnica N° 911/95; y en el marco de razonabilidad que se expresa con claridad y precisión en el fallo del caso “CEPIS” de la CSJN y determinada por Resolución del Directorio del E.P.A.S. N° 100/19.-

Conclusiones

Resulta clave estudiar en Mendoza el uso y distribución del agua de uso domiciliario y el servicio de saneamiento. En primer lugar, porque está reconocido el derecho humano al agua y al saneamiento. El 28 de julio de 2010, a través de la Resolución 64/292, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoce este derecho, reafirmando que un agua potable limpia y el saneamiento son esenciales para la realización de todos los derechos humanos. Por ese motivo, desde Naciones Unidas se insta a los Estados, a proporcionar un suministro de agua potable y saneamiento saludable, limpio, accesible y asequible para todos.

Además, las situaciones descriptas en este trabajo que han determinado la falta de inversión han impedido que la red de agua y saneamiento acompañe adecuadamente el crecimiento y la distribución de asentamientos poblacionales en Mendoza, situación que se agrava en zonas periféricas y rurales.

Por todo lo anterior consideramos importante el estudio y la revisión normativa y el análisis histórico de la presentación de este servicio en Mendoza. Sólo la revisión histórica crítica y reflexiva nos puede ayudar a proyectar el futuro del agua en Mendoza, a ponderar y priorizar este tema en la agenda pública y en la agenda de gobierno de nuestra provincia.

Fuente de la imagen de portada Diario Uno (enlace)

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Medina, A., Cao, H. (2012). Manual de la Nueva Administración Pública Argentina. Buenos Aires: Editorial Ariel.

Normativa

• Naciones Unidas 64/292. El derecho humano al agua y el saneamiento. Enlace
• Ley provincial 8213/2010. Crea sociedad anónima con participación estatal mayoritaria. Enlace
• Ley provincial 6044/1993. Servicio de provisión de agua potable. Enlace
• Ley provincial 4479/1980. Creación de Obras Sanitarias Mendoza Sociedad del Estado. Enlace
• Decreto 14/2021 Ministerio de Planificación e infraestructura Pública. Enlace
• Decreto 8270/2011 Plan Estratégico de Obras y Mejoramiento y otros. Enlace
• Decreto 3284/2011 Prorroga por el término de un (1) año la emergencia operativa de Agua y Saneamiento Mendoza S.A. Enlace
• Decreto 2648/2010. Otorga a "Agua y Saneamiento Mendoza Sociedad Anónima con Participación Estatal Mayoritaria" (AYSAM -S.A.P.E.M.), la Concesión de la prestación del servicio público de provisión de agua potable y saneamiento. Enlace
• Decreto 1541/2010. Rescinde Contrato de Concesión celebrado entre la Provincia de Mendoza y Obras Sanitarias Mendoza S.A. Enlace
• Decreto 1690/2009. Dispone la intervención administrativa de Obras Sanitarias Mendoza SA. Enlace
• Decreto 911/1995. EPAS Nuevo Marco Regulatorio. Enlace