Economía, trabajo y producción

El servicio público de la distribución de la energía eléctrica en Mendoza

El proceso de transformación en el sector eléctrico argentino fue una respuesta a una situación que al año 1989 se caracterizaba por graves interrupciones en el suministro de energía eléctrica, desinversión, tarifas políticas y distorsivas (es decir, sin vinculación con el costo económico de producir energía eléctrica), falta de mantenimiento de las instalaciones, tanto a nivel de generación, transporte, transformación y distribución, desfinanciación de las obras necesarias para la renovación y expansión, y déficit operativo de las empresas encargadas de operar toda la cadena energética, entre otros.

La crisis económica de los años 2001-2002 que entre otros aspectos derivó en la salida del régimen de convertibilidad de la moneda nacional, la pesificación y congelamiento de las tarifas de los servicios públicos, provocó consecuencias de magnitud en el régimen regulatorio de los mismos y puso a prueba la sostenibilidad económica y financiera de la mayoría de las empresas prestatarias. Por lo tanto, resulta indispensable elaborar un programa de investigación que permita, en primer término, realizar un diagnóstico de situación de lo ocurrido en la presente década, analizar los impactos producidos por las políticas públicas vigentes a comienzos de la misma  y las aplicadas durante ésta en la realidad económica y social del país y de la provincia.

A nivel nacional se sancionan las leyes nacionales de Emergencia Económica nº 23.697  y de Reforma del Estado nº 23.696. Estas leyes brindaron las bases jurídicas para la sanción de la ley 24.065 de Transformación del Sector Eléctrico Nacional. El proceso de transformación del sector eléctrico en Mendoza siguió los lineamientos trazados a nivel nacional. Recién en el año 1997 se sancionan las leyes 6.497, de Marco Regulatorio Eléctrico; y 6.498, de Transformación del Sector Eléctrico Provincial. Esta última ley faculta al Poder Ejecutivo Provincial a dividir las actividades empresarias de EMSE separando aquellas destinadas a la distribución, que revisten carácter de servicio público, de aquellas propias de la generación. Es así que se crean las empresas EDEMSA y EDESTESA, distribuidoras de energía; y GEMSA, de generación.

A partir del 1 de agosto de 1998 la distribución de energía eléctrica quedó conformada por EDEMSA, EDESTESA y las nueve cooperativas eléctricas existentes. El traspaso de EMSE asume la figura de concesión de servicio público, por un período de 30 años.

Régimen tarifario de EMSE

El régimen tarifario de EMSE, como todos los regímenes tarifarios vigentes en otras provincias antes de la reestructuración del sector eléctrico argentino en 1991, poseía numerosos atributos que no atendían al interés de la comunidad ni a principios de eficiencia económica.

Debido a esto, los cuadros tarifarios no tenían relación con costos económicos ni criterios contables ya que en su cálculo inicial se contemplaban los costos de prestación del servicio, pero luego se aplicaban criterios con un alto grado de discrecionalidad que daban como resultado valores tarifarios no relacionados a costos contablemente definidos.

En consecuencia, ello daba lugar a la existencia de subsidios cruzados, donde unas categorías tarifarias sufrían una imposición con el objeto de financiar la disminución tarifaria de otras categorías.

Otro aspecto que provocaba efectos distorsivos en el consumo estaba vinculado a los criterios utilizados para la definición de las categorías tarifarias, que en vez de realizarse en base a los distintos costos de atender las diferentes categorías de usuarios, se utilizaba en función del uso final de la energía eléctrica. Así, existían tarifas definidas para uso comercial, industrial, oficial, etc. Había prácticamente 98 códigos tarifarios, en donde se distinguía la actividad comercial oficial nacional, provincial y municipal.

Se observaba, de esta manera, una fuerte discrecionalidad por parte del directorio de la empresa provincial para fijar y modificar tanto los niveles como la estructura tarifaria, muchas veces subordinada a presiones políticas. Todo ello era producto de un régimen regulatorio caracterizado por la autorregulación por parte de EMSE, en términos de régimen tarifario, reglamento de suministro y calidad de servicio.

Pero uno de los aspectos negativos más importantes del antiguo régimen tarifario lo constituía la fijación de tarifas constantes a lo largo de todo el año para determinado rango de tarifas industriales. Esta política tarifaria no permitía aprovechar una ventaja competitiva de la región Cuyo, por el hecho de contar con precios menores de energía durante el período de verano en el mercado mayorista, época en la cual la agroindustria incrementa el consumo de energía eléctrica como consecuencia de su actividad productiva. Es decir que la agroindustria pagaba un precio mayor y, en consecuencia, tenía costos mayores de lo necesario por no respetar el régimen tarifario y la estacionalidad de los precios de la energía en el mercado.

La nueva estructura eléctrica en la provincia y el nacimiento del EPRE

A partir del 1 de agosto de 1998 la distribución de energía eléctrica quedó conformada por EDEMSA, EDESTESA y las nueve cooperativas eléctricas existentes. El traspaso de EMSE asume la figura de concesión de servicio público por un período de 30 años.  

El llamado a licitación internacional para otorgar en concesión el área definida para la distribuidora EDEMSA fue todo un éxito, medido éste por cualquiera de los parámetros utilizados en estos casos. Por un lado, el número de oferentes, que alcanzó a 15, de los cuales 10 quedaron calificadas técnicamente y 9 presentaron ofertas económicas

Otro indicador del éxito alcanzado es el precio obtenido por cliente, que fue de $2.087 y por energía de $298 por Mwh, importes que representan un elevado valor respecto a procesos similares en Argentina y otros países.

Como punto central de la regulación del sector eléctrico, nace el Ente Provincial Regulador Eléctrico (EPRE), el cual tiene como objetivo fundamental fiscalizar y controlar la correcta aplicación de los cuadros tarifarios, verificar la calidad del servicio y proteger los intereses de los usuarios. Entre las principales funciones se encuentran informar y asesorar a los usuarios respecto de sus derechos y obligaciones y los de la concesionaria. Por otro lado busca fiscalizar y controlar el servicio de distribución eléctrica, aplicando sanciones en caso de ser necesario y promoviendo acciones civiles y penales para asegurar el cumplimiento del marco regulatorio eléctrico. Así se protegen los derechos de los usuarios y se previenen conductas anticompetitivas, monopólicas y/o discriminatorias. Asimismo, el ente también se encarga de proponer subsidios a determinados sectores de la comunidad.

El marco regulatorio también contempla la creación de un órgano consultivo integrado por representantes de los municipios, organizaciones de usuarios, universidades, entidades gremiales de empresarios y trabajadores y miembros del Consejo Provincial del Medio Ambiente. Esto es una respuesta al artículo 42 de la Constitución Nacional para dar participación a los usuarios en la organización de los entes de control logrando, en este caso, la participación de la comunidad en funciones de asesoramiento y consulta, no vinculantes sobre materias que el directorio del ente someta a su consideración. Este es un modo de canalizar la opinión de la comunidad a través de las entidades representadas.

Ventajas del nuevo régimen tarifario

La metodología tarifaria basada en costos marginales permitió alcanzar distintos objetivos, entre ellos mayor apertura de costos y, por ende, de tarifas, por nivel de tensión: alta tensión, bornes de alta tensión/media tensión, media tensión, bornes de media tensión/baja tensión y baja tensión. También se implementaron tarifas representativas de costos, no uso, previendo una distinción de costos de abastecimiento y costos propios de distribución. Se logró la utilización de un mecanismo transparente y directo de transferencia de costos de abastecimiento a tarifas de usuarios finales (pass-through). Como consecuencia, en las tarifas se ven reflejadas las fluctuaciones de precios estacionales en el mercado eléctrico mayorista.

Se ha estimado un ahorro anual de facturación por parte de los usuarios del orden de los 15 millones de pesos, suma realmente importante si se considera que constituye alrededor del 10% de la facturación de la distribuidora estatal EMSE.

Subsidios

La ley de Marco Regulatorio contempla la creación de un Fondo Provincial Compensador de Tarifas con el objeto de que el Estado pueda disponer de fondos para atender aquellos sectores que se hayan visto perjudicados con la privatización. La bondad de este esquema de subsidios explícitos reside en el hecho de que no se vulneran los criterios de eficiencia económica, en el sentido que las tarifas reflejan los costos marginales de suministro. En consecuencia, las distribuidoras reciben el valor pleno de las tarifas. Un punto importante es que tales subsidios, bajo actual legislación, ya no son aplicados de acuerdo a las circunstanciales presiones que oportunamente recibía EMSE, sino que son decididos en el ámbito de la legislatura provincial donde, año a año, deben discutirse y reflejan en cierto modo las valoraciones que hace la comunidad a través de sus representantes.

El gran avance tecnológico que se ha producido en la industria eléctrica de nuestro país ha permitido que los precios del mercado eléctrico argentino desciendan en forma permanente entre los años 1991 y 2001. Dichos beneficios han alcanzado a una considerable parte de los sectores de la economía del país. En este sentido, todos aquellos procesos que permiten mejorar la productividad del capital y del trabajo, contribuyen a aumentar la competitividad de las empresas, elevando con ello el bienestar de la economía como un todo.

Lo importantes es que, ya sea en régimen de propiedad pública o privada, si se alcanzan los objetivos en términos de aumento en la oferta de servicios, caída nominal y real en los precios, reducción de costos o mejora en los ingresos de las empresas, se darán las condiciones para sostener que la economía incrementa sus estándares de productividad promedio y, por ende, su competitividad global.

Dada la experiencia del mercado eléctrico mayorista, puede deducirse que el funcionamiento del mismo ha contribuido de forma significativa al objetivo antes planteado.

El marco regulatorio que se ha impuesto en la provincia ha colaborado a tal fin, en el sentido que introduce mecanismos de mercado que permitirán que los usuarios del servicio eléctrico de Mendoza mejoren progresivamente su nivel de bienestar.

Pero no sólo basta con privatizar, sino que al mismo tiempo hay que garantizar que la provisión del servicio prestado esté asegurada con un nivel mínimo de calidad. En función de ello surge la necesidad de regular el servicio, es decir establecer normas que permitan una adecuada prestación del servicio y garanticen tarifas justas y razonables. Como se había visto con anterioridad, las reglas de juego que fijan las leyes 6.497 y 6.498 tienen como meta lograr el objetivo antes planteado.

La intervención estatal ante la crisis

Reflexionando sobre el futuro sería deseable retomar lo que a fines de la década de los 90 se conoció como las Reformas de Segunda Generación en el ámbito de la competencia minorista y que se refiere a los siguientes puntos:

• Mayor libertad de elección para consumidores cautivos
• Innovaciones en las opciones de servicio
• Separación de las actividades de distribución y comercialización
• Figura del comercializador minorista (retail marketers)
• Concesión por servicio en vez de concesión por área

Ello obviamente implica profundas reformas en la legislación vigente pero, de todas maneras, en razón de la crisis 20012002, estos proyectos de reforma se suspendieron. Aún más, las autoridades que posteriormente asumieron adoptaron un giro radical en la concepción de la organización económica que debería regir en el mercado energético en general, y del eléctrico en particular, más proclive a una mayor intervención del Estado y una profundización de la función regulatoria del mismo en todos los eslabones de la cadena energética.

La mencionada crisis 2001-2002, a sólo 2 años de la transformación del sector eléctrico en Mendoza, impide que se pueda realizar un balance completo y objetivo sobre los efectos de la reforma en el bienestar de la comunidad mendocina, debido a que los problemas que sufrieron todos los actores del mercado eléctrico, tanto las distribuidoras, como el Estado provincial, los usuarios y resto de los agentes económicos, estaban estrechamente relacionados con la profunda crisis  que afectó al resto de la actividad económica, tanto a nivel nacional como provincial.

Desde el ángulo de la economía del sector público se puede señalar que entre los objetivos que justifican la intervención del Estado se encuentra la promoción de la competencia y el control de los monopolios naturales y legales (consagrado en el artículo 42 de la Constitución Argentina en su reforma de 1994). La distribución de energía eléctrica, por sus condiciones tecnológicas, es un ejemplo típico de monopolio natural y, por lo tanto, sujeto a la regulación del Estado. En este sentido, entonces, el rol específico que debe cumplir el Estado se sintetiza en la acción de la regulación y el control de modo de propender a la protección de los derechos de los usuarios de estos servicios públicos, beneficiarios últimos de toda política orientada a brindar el máximo bienestar a la sociedad. La temática de la regulación de servicios públicos sería de interés en docentes, investigadores y toda persona interesada en temas de políticas públicas.