Economía, trabajo y producción

El servicio público del transporte de pasajeros de Mendoza. Resultados socio-económicos de la desregulación en la década del 90

Durante la década del 90 la aplicación de las políticas públicas produjo transformaciones que afectaron negativamente la prestación del servicio de transporte público de pasajeros. En esta investigación se analiza la situación en que se encontraba el transporte público de pasajeros, al comienzo y al final de la década del 90, a través de variables y hechos significativos.

En este sentido, por medio de variables cuantitativas y cualitativas se realizó un diagnóstico de la situación para evaluar la magnitud de las transformaciones producidas por la aplicación de las políticas neoliberales, en la década del 90, en el área del transporte público de pasajeros del Gran Mendoza (Ciudad, Las Heras, Guaymallén, Godoy Cruz, Luján y Maipú).

Se analizó la documentación existente en la Dirección de Vías y Medios de Transporte del Ministerio de Ambiente y Obras Públicas del Gobierno de Mendoza y fueron tenidos en cuenta diversos trabajos sobre el tema, en los que el equipo de trabajo había participado anteriormente. Paralelamente, se realizaron entrevistas a funcionarios públicos y de empresas privadas a cargo de la prestación del servicio durante la década del 90.

El carácter de público que tiene el transporte de pasajeros supone una primera toma de posición. Implica que existe la responsabilidad estatal de garantizar tanto la eficiencia técnica de los servicios (regularidad, uniformidad, continuidad y calidad) como la eficiencia económica (tarifas razonables para la comunidad), más allá del tipo de empresa (pública o privada) que esté a cargo de la gestión del servicio. Esto exige que deba ser materia de regulación para asegurar un acceso equitativo a los servicios, la organización entre los diferentes operadores y el control de las tarifas.

La situación del transporte público de pasajeros antes de 1991

Uno de los aspectos más importantes del sistema anterior lo constituía la falta de competencia entre las empresas concesionarias del transporte. Esto, a su vez, generaba que las frecuencias no fueran suficientes y que la calidad de prestación del servicio se fuera deteriorando.

La parte económica primaba sobre la calidad y las empresas obtenían una buena recaudación. Este criterio de ganancia se acompañaba con una baja en la calidad y una menor cantidad de kilómetros recorridos. Además, una menor inversión repercutía en una menor oferta del servicio, que a su vez desincentivaba la demanda y hacía que se recurriera cada vez más al auto particular.

A partir del año 1985, y de acuerdo con la ley 4305/78, la Dirección de Vías y Medios de Transporte inicia el proceso de planificación y funcionamiento del nuevo sistema de transporte público de pasajeros en la provincia de Mendoza, que estuvo vigente a partir de 1991 y durante toda la década del 90. A tal efecto se comenzó con la realización de la Encuesta de Origen-Destino, en 1986. 

Se contó con el aporte prestado por instituciones de alto nivel en el tema del transporte público de pasajeros, a través de profesionales especializados en planeamiento y sistemas electrificados de trolebuses. Estas instituciones fueron la Agencia Alemana de Cooperación Técnica, del Consejo Federal de Inversiones (CFI); el Centro de Estudios del Transporte de la Facultad de Ciencias Económicas, de la Universidad Nacional de Córdoba (CETRAN); y el grupo Laboratorio de Matemática Aplicada (LAMA) de la Facultad Regional Mendoza, perteneciente a la Universidad Tecnológica Nacional.

También se realizaron convenios de participación con seis municipios: Capital, Godoy Cruz, Guaymallén, Las Heras, Luján y Maipú. Por otro lado, la Dirección de Transportes invitó a organismos públicos, asociaciones empresariales y gremiales, uniones vecinales y entidades privadas para informarles sobre el estudio que se estaba realizando y para recibir aportes sobre el futuro plan de transporte a aplicarse en la provincia de Mendoza.

Para evitar la existencia de empresas únicas prestadoras en una zona o sector, se eligió un sistema de competencia regulada. Es decir, un sistema que tuviera competencia por parte de los empresarios, pero en los ejes de mayor demanda, para equilibrar recorridos rentables y deficitarios; o sea aproximando empresas con un alto y bajo índice pasajeros/km.  

Entre lo público y lo privado

Tanto antes de 1991 como hasta fines de 1999, en Mendoza, el servicio público de transporte de pasajeros por ómnibus fue prestado por empresarios privados mediante un proceso de licitación pública, excepto el servicio de trolebuses que siempre fue estatal.

El Estado nacional dicta la Ley de Reforma del Estado estableciendo que los mercados oligopolistas debían ser regulados. Ante esta situación, la licitación del año 1991 propició la competencia regulada.

Esta medida no fue suficiente para un mercado de características oligopolistas cuyos empresarios proveían la información de ingresos y costos y el Estado no podía ejercer el control sobre la veracidad de la información. Esta situación se mantiene hasta 1998, año en que se implementó la tarjeta magnética.

A partir de 1991 empieza a funcionar un nuevo sistema de transporte público de pasajeros por ómnibus, en función de una voluntad política y del trabajo conjunto de la Dirección de Transporte de la provincia, el sector empresario y los usuarios. Esto se da después de completar un amplio proceso de análisis y estudios sobre la problemática existente en la que intervinieron, además de los mencionados, instituciones de gran nivel del extranjero y del país. Los objetivos planteados y la documentación necesaria para la licitación pública fueron correctos.

De acuerdo con las encuestas de calidad realizadas en 1992-93 y 97, en los primeros años de funcionamiento el sistema de transporte público de pasajeros produjo un impacto positivo para los usuarios y para la población en general. No se logró uno de los objetivos planteados al comienzo de la licitación, que fue el de la descentralización del transporte de ómnibus público. El servicio siguió manteniendo el carácter de radialidad  debido a que el área central continuó siendo el fuerte captador de los viajes. Es decir prácticamente todos los viajes  de colectivos tenían como punto final o circulaban por la ciudad de Mendoza.

Por otro lado, no se priorizó el transporte público sobre el privado, fundamentalmente el de los autos particulares, especialmente en el área central, que era la zona de mayor tránsito. La decisión fue a contramano ya que aumentó la oferta de estacionamiento sobre la calzada y se continuó con la habilitación de playas de estacionamiento.   

Desequilibrios provocados

El transporte, en lugar de haber sido una herramienta de organización y control del espacio, profundizó las diferencias territoriales y socio-económicas. Esto se debió a que se produjo un crecimiento urbano desordenado. Los movimientos diarios de la población entre 1986 y 1998 se incrementaron un 99 % y se registró un gran crecimiento del parque de autos y motos particulares. Estas nuevas situaciones, donde no se consideró la incidencia de la movilidad de la población, se debieron resolver con las condiciones de contratación existentes, produciendo distorsiones en la prestación del servicio público de transporte. Por este motivo, el transporte, no pudo ser utilizado como una herramienta de organización y control del espacio, sino que profundizó las diferencias territoriales y socio-económicas.

Surgieron barrios con población de menores ingresos económicos y los viajes se realizaron a costos superiores para las empresas, en razón del aumento de las distancias. El transporte público de pasajeros se prestó en esas nuevas urbanizaciones, limitando el alza de tarifas pero con una caída en la calidad de los servicios. Todo esto se vio aumentado por la aparición de un transporte colectivo más pequeño y alternativo al ómnibus, del tipo de las combis y las trafics que se utilizaron cada vez más por personas que concurrían a colegios, universidades, clubes, lugares bailables, etc. Incluso muchos de ellos eran transportes informales que transitaban sin cumplir con los requisitos mínimos para circular.

Se demostró un importante déficit en la capacidad del Gobierno para cumplir con su misión de control para resguardar el interés público y el de los usuarios. También influyó, tanto en la calidad del servicio prestado a los usuarios como en los costos, el estado de la infraestructura vial existente, con serias dificultades en el mantenimiento y por ende en su estado de operatividad, como asimismo el estado del parque móvil a fines de la década del 90,  con una antigüedad promedio cercana a los 9 años.

La disminución considerable de la cantidad de pasajeros a partir de 1994 fue el factor fundamental que influyó en la situación operacional y económica de las empresas. Los empresarios reaccionaron adecuando la oferta a la demanda, lo que se tradujo en una reducción de las frecuencias y de los kilómetros recorridos, afectando la calidad del servicio.

La reducción en la cantidad de pasajeros surgió por varios motivos: la recesión económica (que hizo que muchas personas racionaran sus viajes o que realizaran los trayectos a pie o en bicicletas), la adquisición de ciclomotores y en algunos casos de autos a través de planes financieros, la mayor demanda del servicio puerta a puerta y el aumento de los llamados servicios informales (taxis, remises, etc. que circulan sin autorización legal).

Por la crisis económica (provocada por la crisis del tequila y la de Brasil) y, principalmente, por las malas políticas públicas implementadas, surgió una inequitativa distribución de los ingresos que implicó que en Mendoza más de la mitad de la población quedara por debajo de la línea de la pobreza, un 18,8 % por debajo de la línea de indigencia y un 3 % de población sumergida. Para las personas debajo de la línea de pobreza los gastos de transporte representaban entre un 20 a un 45 %  de su presupuesto, con lo cual si viajaban disminuían el consumo de alimentos. En el caso de los indigentes no podían viajar si tenían que pagar.

En los últimos años se produjo una desactualización de las tarifas, que fue reconocida por la Comisión de Estudio del Gobierno. Sin embargo no se autorizó ningún aumento en virtud de la situación económica que tenía la Provincia y por el manifiesto rechazo de la población. Simultáneamente los empresarios se fueron desfinanciando, dejaron de pagar impuestos y el Estado les reclamó la deuda. No se llegó a ningún acuerdo y hubo juicios cruzados entre el Gobierno, por el reclamo de deudas, y los empresarios, por la no actualización de las tarifas.

Al final de la década del 90 los usuarios tuvieron un servicio totalmente ineficiente, completamente deteriorada la calidad, por el estado del interior de los vehículos, perjuicios ocasionados por las tardanzas al trabajo, al estudio y demás actividades debido al incumplimiento de las frecuencias horarias, colectivos que se rompían en el trayecto, etc.

Intervención estatal

El transporte de pasajeros es un servicio público esencial que debe ser garantizado por el Estado, ya sea a través de una empresa estatal o de una privada. Esto exige, como mínimo, la regulación y el control del servicio por parte del Gobierno para asegurar la eficiencia técnica y el acceso universal y equitativo de la población.

La política pública de la prestación del servicio de transporte de pasajeros debe surgir de una propuesta en la que participen las siguientes instituciones: Estado provincial (Gobierno y Legislatura), municipios, universidad, empresas de transporte de pasajeros y usuarios.

Este trabajo, cuyo período de análisis está referido a la década del 90,  sirve como punto de partida para continuar en el futuro con el estudio de la situación producida en la presente década. De las conclusiones que se obtengan de ambos trabajos, se podrá formular un adecuado proyecto de política de transporte público de pasajeros.