Ambiente y ordenamiento territorial

Factores subyacentes del riesgo y Ordenamiento Territorial en el Gran Mendoza, Argentina

Introducción

El Gran Mendoza [1] es una aglomeración que reúne una población cercana al millón de habitantes. Por sus actividades económicas y servicios regionales, este aglomerado es el más importante del oeste de la República Argentina.

Su localización al pie de grandes montañas de la Cordillera de los Andes explica algunos de los rasgos que le confieren identidad: la aridez de su clima, la importancia de sus ríos, la cultura de oasis, que han potenciado el surgimiento de una ciudad jardín en el desierto de Mendoza. Sin embargo, el desarrollo de esta ciudad ha sido marcado por algunos sucesos destructivos cuyos impactos han modificado el trazado urbano: la ocurrencia de sismos, procesos aluvionales, eventos hidrometeorológicos y procesos contaminantes, entre otros.

El proceso de expansión del Gran Mendoza en las últimas décadas, ha generado condiciones de riesgo urbano, donde poblaciones vulnerables se encuentran expuestas a diferentes tipos de amenazas de origen natural y antrópico.

El riesgo de desastres es la estimación de daños y pérdidas que cabría esperar en el futuro, resultado de la incidencia de fenómenos físicos de origen variado (seísmos, huracanes, tornados, etc.) en determinadas condiciones de vulnerabilidad social. El riesgo se convierte en desastre cuando se concreta y se plasma en un territorio, afectando a grupos sociales, infraestructuras básicas, sectores productivos, etc. Por lo tanto, el riesgo tiene una delimitación y circunscripción territorial definida y, cuando se desencadena un fenómeno adverso, este se expresa a través de las pérdidas y daños reales distribuidos en un espacio geográfico específico. (DARA, 2011).

Desde el punto de vista del Ordenamiento Territorial (OT), la Provincia de Mendoza cuenta con la Ley 8051/09, la cual prevé los mecanismos y los instrumentos para tal fin. Entre ellos, se destaca la mención al Plan de Gestión de Riesgos, como un insumo estratégico para el OT.

En este contexto, el presente trabajo tiene como finalidad explorar en un tema que hasta la fecha ha sido poco desarrollado desde lo teórico y lo práctico: las condiciones subyacentes del riesgo urbano [2].

A nivel internacional, el Global Assestmen Report –GAR- (UNISDR, 2009) realiza una reflexión sobre los procesos generadores de riesgo, identificando factores globales y factores subyacentes del riesgo.

Entre los primeros, se mencionan aspectos como el modelo socioeconómico imperante, el proceso de cambio climático; entre otros. En forma complementaria, se identifican como factores subyacentes (o impulsores del riesgo) a aquellos procesos endógenos que contribuyen a la conformación del riesgo a nivel local, tales como la degradación ambiental, los problemas de gobernanza, las deficiencias en la planificación de la ciudad, el uso incorrecto del suelo, entre otros.

Según DARA (2011), la noción de impulsor del riesgo (risk drivers en inglés) hace referencia a procesos, tanto físicos como sociales, que contribuyen de forma importante a la construcción, creación o existencia de condiciones de riesgo de desastre en la sociedad, mencionando en este sentido a los procesos de degradación ambiental y pérdida de servicios ambientales; las condiciones socioeconómicas negativas y falta de resiliencia; la inadecuada planificación del territorio y uso incorrecto del suelo y falta de gobernabilidad.

En este contexto, la presente investigación plantea los siguientes objetivos.

Objetivo general

Conocer  las condiciones de riesgo subyacente derivadas de la organización territorial del Gran Mendoza, a los efectos de realizar un aporte en su proceso de OT.

Objetivos específicos

-   Identificar las variables de análisis relevantes para el estudio de los factores subyacentes del riesgo.

-   Realizar un análisis territorial del Gran Mendoza, mediante la correlación de información alfanumérica y cartografía temática.

-   Detectar áreas con problemas ambientales y deficiencias en infraestructuras, equipamientos y servicios en el Gran Mendoza.

Metodología utilizada

La investigación realizada se ha organizado en tres etapas de trabajo, cada una de las cuales incluye un conjunto de actividades específicas.

• Etapa 1. Relevamiento y organización de la información

Durante esta etapa se han establecido las premisas de búsqueda de información relevante sobre el Gran Mendoza, a partir de lo ya existente en varias instituciones de la Provincia de Mendoza. Las principales tareas se enumeran a continuación:

1.1-  Conformación del grupo de trabajo, con representación de instituciones estratégicas para la prevención y atención de desastres en la Provincia de Mendoza, como la Cruz Roja Argentina y la Dirección de Defensa Civil.

1.2-  Definición del marco conceptual y metodológico en el cual se inscribe el Diagnóstico Territorial del Gran Mendoza, desde el punto de vista de las condiciones subyacentes del riesgo.

1.3-  Revisión del estado actual de las bases de datos oficiales para detectar las necesidades de nueva información y puesta a punto de la existente.

1.4-  Búsqueda bibliográfica, documental y relevamiento de la información necesaria para la actualización de los temas señalados como prioritarios.

• Etapa 2. Actualización y puesta a punto del Sistema GEMAS

En esta etapa se ha llevado a cabo la carga de la información obtenida a fin de actualizar y ampliar las bases de datos del Sistema GEMAS, utilizado por el Gobierno de Mendoza (Dirección de Protección Civil) para la gestión de la información en momentos de crisis y emergencias, en los temas prioritarios para el Diagnóstico Territorial del Gran Mendoza. Las principales tareas han sido las siguientes:

2.1- Puesta a punto de la nueva información georreferenciada obtenida en el relevamiento.

2.2- Carga y ajuste de la información alfanumérica y cartográfica.

2.3-  Verificación y control de la información actualizada en el GIS GEMAS.

• Etapa 3. Diagnóstico territorial del Gran Mendoza

Durante esta etapa se realiza un análisis de los principales componentes del sistema territorial de la ciudad y se detectan los problemas y potencialidades relacionados a peligro sísmico. Las principales tareas han sido las siguientes:

3.1- Definición de las variables a considerar en el diagnóstico.

3.2- Análisis de las condiciones de la masa urbana, densidades de población, áreas con necesidades básicas insatisfechas, áreas ambientalmente degradadas.

3.3- Localización de instalaciones críticas: principales vías de comunicación, sistema de comunicaciones, sanitario, educativo, de seguridad y su área de influencia.

3.4- Elaboración de indicadores para caracterizar el riesgo urbano subyacente en el Gran Mendoza. Anexo 1.

3.5- Elaboración de cartografía temática sobre áreas con equipamiento urbano óptimo, suficiente y deficiente, como condición de riesgo urbano subyacente en el Gran Mendoza.

3.6- Realización de talleres con instituciones y referentes clave para socializar los resultados obtenidos.

3.7- Publicación y transferencia de los resultados obtenidos a organismos de gobierno, instituciones privadas e investigadores del Proyecto DYVULUS.

Resultados obtenidos

La metodología de trabajo ha permitido obtener los resultados esperados.

Respecto a la definición conceptual, la noción de riesgo no presenta inconvenientes dado que ha sido desarrollada por numerosos referentes nacionales e internacionales. Sin embargo, la temática de los factores subyacentes del riesgo muestra un desarrollo incipiente, siendo mencionada por algunos documentos internacionales propiciados por UNISDR, como son el GAR 2009 y el GAR 2015 (UNISDR, 2009 y 2015).

Por lo anterior, esta investigación ha tomado como criterio principal analizar cuáles son las condiciones de organización territorial actual del Gran Mendoza, identificando áreas con problemas, impactos o deficiencias que por sí mismas configuran una condición previa de riesgo urbano (riesgo subyacente) en el territorio [3].

Respecto a las variables de análisis consideradas para identificar los factores subyacentes del riesgo, se han tenido en cuenta las siguientes capas de información, las que cuentan con su correspondiente base de datos y cartografía temática.

Cartografía base

     1- Gran Mendoza según división distrital

Población:

     2- Población según localización distrital

     3- Población según densidad

     4- Población según crecimiento intercensal 

     5- Población según crecimiento intercensal distrital

Vivienda:

     6- Viviendas según vulnerabilidad física frente a sismos

Servicios

     7- Infraestructura básica (agua-luz-gas-cloacas) según área servida

     8- Telefonía celular según operadores y localización de antenas

     9- Transporte público de pasajeros (TPP) según área servida

Educación:

     10- Equipamiento educativo según localización distrital

     11- Equipamiento educativo: nivel inicial y primario. CEBA

     12- Equipamiento educativo: nivel secundario. CENS

     13- Equipamiento educativo: nivel  terciario

     14- Equipamiento educativo: nivel universitario. ITU

     15-Establecimientos educativos según matrícula

Salud:

     16- Equipamiento de salud según localización distrital

     17- Hospitales públicos y privados según capacidad

     18- Clínicas privadas según capacidad

     19- Centros de salud públicos según localización distrital

Red vial:

     20- Red vial según localización distrital

     21- Red vial según jerarquía y jurisdicción

Cultura y deportes:

     22- Equipamiento cultural y deportivo

Energía eléctrica:

     23- Centrales eléctricas según tipo y operador

Red hidráulica:

     24- Infraestructura hidráulica

Industrias:

     25- Establecimientos industriales según rubros y localización distrital

    26- Establecimientos industriales peligrosos según rubros

Servicios de seguridad:

     27- Establecimientos policiales y de bomberos

Primeros avances logrados

El proceso desarrollado hasta el momento ha permitido:

-    Generar una base de datos de información territorial que permite detectar en el Gran Mendoza cuáles son los sectores del tejido urbano con condiciones deficientes en la prestación de servicios básicos y disponibilidad de equipamientos comunitarios.

-    Correlacionar las variables de análisis obteniendo nueva información territorial

-    Elaborar cartografía temática sobre los siguientes aspectos del Gran Mendoza:

-    Población urbana según distribución, crecimiento y densidad

-    Población de áreas urbanas periféricas, según disponibilidad de servicios básicos (agua potable - cloacas- luz- gas)

-    Población de áreas urbanas periféricas según accesibilidad al sistema de TPP

-    Red vial según cobertura y jerarquía

-    Red sanitaria según accesibilidad

-    Sistema escolar según accesibilidad

Este diagnóstico es un punto de partida de carácter estratégico  para identificar sectores del Gran Mendoza con condiciones de organización territorial deficientes, que implican la existencia de riesgo urbano subyacente. 

Figura 1: Gran Mendoza, condciones de riesgo urbano subyacente, por distritos  

Riesgo urbano subyacente

La obtención de esta cartografía ha sido posible a partir de la interrelación de los indicadores antes analizados.

La cartografía permite identificar en el Gran Mendoza los diferentes niveles de riesgo subyacente derivados del proceso de expansión urbana y su relación con la  organización territorial,  la dotación de servicios básicos y las condiciones de accesibilidad a centros asistenciales y educativos.

Consideraciones finales

El trabajo desarrollado hasta el momento constituye la primera parte de un proyecto de mayor extensión. El avance realizado ha permitido contribuir desde el punto de vista conceptual y metodológico en el análisis territorial del Gran Mendoza, especialmente en lo concerniente a la identificación de los factores subyacentes  del riesgo urbano.

Este aporte es oportuno en cuanto que el OT de la Provincia de Mendoza incorpora el enfoque de Gestión de Riesgo desde las etapas iniciales de la planificación del territorio (Ley 8051/2009); siendo los factores subyacentes del riesgo unos aspectos muy poco explorados en los diagnósticos urbanos habituales.

Bibliografía

-     Castro Correa, Carmen Paz; Ruggiero da Souzza, Vanesa; Wyndham Vázquez, Katherine (2015). Los drivers del riesgo en la ciudad de La Serena: exposición, vulnerabilidad subjetiva e institucional. En: Vulnerabilidades y desastres socionaturales en Chile. Catalina Arteaga, Ricardo Tapiz Z. editores. Santiago de Chile, Editorial Universitaria.

-     DARA (2011). Proyecto Índice de Reducción del Riesgo (IRR). Análisis de capacidades y condiciones. Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá Y República Dominicana. Informe Sumario. Madrid.

-     Legislatura de la Provincia de Mendoza: Ley 8051 “Ley de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo”. Disponible en http://www.infojus.gob.ar/8051-local-mendoza-otorga-al-ordenamiento-territorial-caracter-procedimiento-politico-administrativo-estado-todo-territorio-provincial-lpm0008051-2009-05-05/123456789-0abc-defg-150-8000mvorpyel?q=%28numero-norma%3A8051%20%29&o=0&f=Total%7CTipo%20de%20Documento/Legislaci%F3n/Ley%7CFecha%7COrganismo%7CPublicaci%F3n%7CTema%7CEstado%20de%20Vigencia%7CAutor%7CJurisdicci%F3n/Local/Mendoza&t=1

-     UNISDR (2009) Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction. ISBN/ISSN: 9789211320282. Disponible en: http://www.preventionweb.net/english/hyogo/gar/report/index.php?id=9413

-     UNISDR (2015) Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction GAR. Future Challenges Of Disaster Risk Management. Anexe 4. Notas:

Anexo 1: Indicadores de Riesgo Subyacente por Distritos, Gran Mendoza.

Notas

[1] Se denomina Gran Mendoza al aglomerado urbano formado por los sectores consolidados de los departamentos de Capital, Las Heras, Lavalle, Guaymallén, Godoy Cruz, Maipú y Luján de Cuyo, en el sector centro norte de la Provincia de Mendoza, Argentina.

[2] Los resultados presentados en el presente artículo forman parte de los avances realizados en el marco del Proyecto DYVULUS – Dinámica y Vulnerabilidad urbana frente al Riesgo sísmico – Módulo Territorial; desarrollado por el Centro de Estudios Territoriales y Estratégicos para el MERCOSUR (CETEM), UNCuyo, durante el año 2015, con el generoso apoyo de Response & Resilience, Disaster Preparedness and Resilience Research.

[3] Estos avances serán tomados como base para la realización de la segunda parte del Proyecto DYVULUS (durante los años 2016-2017) que contempla en análisis pormenorizado de los componentes del riesgo en el Gran Mendoza (amenazas – vulnerabilidad- exposición), con énfasis en las amenazas sísmicas.