Ambiente y ordenamiento territorial

Hacia un fortalecimiento de la política forestal argentina: logros y desafíos de la provincia de Mendoza

Luego de un complejo y prolongado proceso, nuestro país avanza hacia un horizonte en donde la importancia de los bosques nativos no sólo radica en la protección ecosistémica de los mismos, sino también en el rol fundamental que cumplen en relación a la inclusión de sectores poblacionales sumamente marginados de los grandes circuitos económicos del territorio nacional.

Evidencia de lo referenciado es la sanción, en al año 2007, de la Ley 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de Bosques Nativos, instrumento clave para lograr progresivamente un manejo sustentable de nuestros bosques nativos. El ordenamiento forestal que dicha ley dispone constituye sin lugar a dudas una herramienta de gestión superadora y complementaria a las diferentes iniciativas provinciales. Teniendo como meta la sustentabilidad de los bosques nativos la mencionada norma intenta contemplar, desde una visión holística e integradora, la complejidad que caracteriza las relaciones que vinculan a la esfera humana con la ambiental, al abordar a través de los criterios de sustentabilidad ambiental múltiples aspectos sociales, técnicos, económicos y jurídicos, ligados a la utilización y conservación del bosque.

Dentro de este marco, cabe destacar la Ley 13.273, instrumento normativo esencial y pionero en la dinámica de distribución de competencias en materia forestal entre Nación y provincias (sistema de ley-adhesión), disparador de una mecánica legislativa orientada a la reducción de asimetrías ambientales provinciales y al fortalecimiento del federalismo ambiental. Dicha evolución culmina con el nuevo sistema de coordinación de competencias ambientales, innovación en el sistema legislativo federal argentino, consagrado en el Articulo 41 de la Constitución Nacional, estableciendo como principio rector en la orientación de la formulación y aplicación de políticas ambientales la sinergia impresa en este nuevo esquema distributivo, respetando la delimitación de competencias entre nación y provincias, espíritu representado en la figura normativa de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental, definido en el Art. 6 de la Ley 25.675 (ley marco de política ambiental) como “toda norma que concede una tutela uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental”.

De esta manera se pretende establecer un margen mínimo de protección ambiental para todo el territorio argentino, de aplicación obligatoria por Nación y provincias, sin prejuicio de complementaciones adicionales que pudiesen agregarse a esta norma genérica, atendiendo a características ecosistémicas y múltiples variables socioeconómicas inherentes a cada realidad provincial. De esta manera, cada jurisdicción provincial podrá establecer un techo propio (seguro jurídico plasmado en el art. 41 de la Constitución Nacional), anclando el eje de discusión de toda política ambiental nacional en el ámbito del Consejo Federal de Medio Ambiente, en donde deberá primar el consenso como espíritu motor de su funcionamiento.

En este contexto, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 26.331, la Provincia de Mendoza realizó su primer Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos (OTBN), trabajo elaborado por la denominada Unidad Ejecutora para el OTBN, conformada a tal efecto por la Dirección de Recursos Naturales Renovables (autoridad de aplicación provincial de las normas referenciadas), dependiente de la Secretaría de Medio Ambiente del Gobierno de Mendoza, y el Instituto Argentino de Nivología y Glaciología, CCT-Regional Mendoza. En el proceso de construcción del OTBN participaron activamente diversos organismos vinculados al desarrollo de conocimientos tales como el Instituto Argentino de Zonas Áridas (IADIZA) perteneciente al Centro Científico y Tecnológico-Regional Mendoza y la Estación Experimental Agropecuaria Mendoza del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). En cuanto a instituciones gubernamentales se destacan los aportes realizados por la Dirección de Ordenamiento Ambiental y Desarrollo Urbano (DOADU) y por la Dirección Provincial de Patrimonio Histórico. Cabe mencionar que en coherencia con el espíritu intensamente participativo que propone la Ley 26.331, participaron a través de la realización de diversos talleres y asambleas consultivas diferentes organizaciones sociales estrechamente ligadas a los bosques nativos de la provincia de Mendoza. El esfuerzo interinstitucional asociado a este proceso se ve plasmado en la sanción, en julio del 2010, la Ley 8.195, en la cual se establecen las normas de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos de la Provincia de Mendoza. En concordancia con lo dispuesto por la Ley Nacional de referencia, los bosques nativos localizados en el territorio mendocino son clasificados en diferentes categorías de conservación (I, II y III) en función de diversas características ecosistémicas forestales, físicas-biológicas y sociales que este tipo de ecosistema forestal presenta.

Cumplimentado lo requerido, la Provincia ingresa en la lógica de acceso de fondos destinados a la Protección y Conservación de Bosques Nativos, sistema administrado por la Autoridad de Aplicación Nacional (Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable), a través del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de Bosques Nativos, alimentado, según lo dispuesto en el Capítulo XI (Art. 30-32 de la ley Nº 26.331), por las partidas presupuestarias asignadas anualmente (sin posibilidad de ser inferior al 0,3 % del presupuesto nacional); el 2 % de las retenciones nacionales registradas en el año anterior en las exportaciones de productos procedentes de las actividades agrícolas, ganaderas y forestales; préstamos y subsidios que pudieran ser otorgados por organismos nacionales y/o internacionales; donaciones y legados; aportes destinados a dar cumplimiento a programas a cargo del Fondo; todo fondo que pudiera transformarse en aportes económicos producto de publicaciones u otro tipo de servicios asociados al sector forestal; recursos no utilizados, procedentes de ejercicios anteriores.

Dentro de la jurisdicción provincial, la Autoridad de Aplicación deberá distribuir los fondos asignados por la Nación de la siguiente forma (Art. 35, Ley 26.331): asignar el 70 % de los fondos recibidos a la compensación de titulares de tierras en función de las categorías de conservación correspondientes, en calidad de un aporte “no reintegrable” por hectárea/año, estableciendo como condición sine qua non la presentación y actualización anual de un Plan de Manejo y/o Plan de Conservación por parte del beneficiario. Dicho plan será evaluado por la Autoridad de Aplicación Provincial, quien aprobará o rechazará las propuestas, además de realizar las correspondientes tareas de control y fiscalización necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas legales asociadas; el 30 % restante será dispuesto por la Autoridad de Aplicación para ser destinado al fortalecimiento institucional, desarrollando y manteniendo una red de monitoreo y sistemas de información de sus bosques nativos, además de implementar programas de asistencia técnica y financiera para asegurar la sustentabilidad de actividades, desarrolladas por pequeños productores, vinculados a los Bosques Nativos.

Incrementar la participación ciudadana

Debe adoptarse como política prioritaria la conservación de los bosques nativos localizados en el territorio provincial, constituyendo dichos recursos bienes de naturaleza pública y representando intereses difusos y colectivos de los ciudadanos mendocinos. En este sentido, es menester destacar que la afectación de este tipo de ecosistemas lesiona los derechos ambientales consagrados por diversos instrumentos normativos, por lo cual se sugiere necesario incrementar mecanismos de participación ciudadana en temáticas asociadas a la conservación de masas forestales, apoderando a la ciudadanía de formación e información sobre la naturaleza y situación de los bosques nativos y sus correspondientes herramientas de conservación. De este modo, en coherencia con el espíritu participativo planteado en la Ley 26.331, es posible garantizar una participación plena en la consolidación y fortalecimiento de las políticas públicas en materia ambiental.

Si bien el esfuerzo emprendido por la órbita gubernamental Nacional y Provincial, es de relevada importancia, deben formularse estrategias de inserción progresiva en el ámbito territorial local, asignando protagonismo a municipios en donde se desarrollan masas forestales nativas y consensuando una designación de responsabilidades por las partes involucradas en los mecanismos referenciados. A partir de la incumbencia territorial de los gobiernos municipales, es posible fortalecer vínculos con las comunidades locales, generando de esta manera un espacio óptimo para la participación social.

Se considera que las políticas forestales de naturaleza pública precisan no sólo del adecuado funcionamiento, inter e intrainstitucional, de los organismos gubernamentales y su interacción con los beneficiarios directos, sino también de la participación activa de todos los elementos constitutivos del sistema político. En consonancia con lo planteado, se entiende que toda política requiere de una construcción permeable con los sectores sociales, en donde la eficacia y eficiencia de las mismas se encuentren ligadas al entendimiento y participación plena de la ciudadanía. Es por ello que se recomienda direccionar las políticas ambientales en materia de conservación forestal hacia un horizonte definido por la participación de las comunidades sociales, propiciando la internalización en el núcleo ciudadano de las relaciones de interdependencia con el bosque nativo, visualizando la importancia y necesidad de involucramiento en la formulación y ejecución de este tipo de políticas públicas.

En un escenario provisto de diversos instrumentos económicos, administrativos y legales, necesarios para la implementación de una fuerte política forestal, estableciendo como premisa principal la conservación y protección de bosques nativos (con la interpretación de la normativa ambiental vigente), los gobiernos Nacional y Provincial poseen el gran desafío de asegurar una eficacia y eficiencia de este nuevo mecanismo. Se trata de un proceso incipiente, regido por el principio de progresividad, en el cual el trabajo coordinado entre ambas figuras será protagonista, afrontando dicho reto con una estructura política institucional existente, respaldada por nuevos órganos que pudiesen ser creados para cumplir este objetivo. A fin de asegurar una ágil respuesta, deberán conjugarse armoniosamente los diversos niveles y dimensiones de la administración pública central con una anatomía propia de los órganos estatales argentinos, generando una adecuada distribución de fondos y ejerciendo las tareas de control y fiscalización necesarias.

Sólo de este modo podrá establecerse una dialéctica clara y adecuada entre los diversos sectores que puedan resultar beneficiarios de fondos afectados para la conservación, siendo el espíritu final establecer bases consistentes para la construcción de un futuro sustentable en materia forestal.

Bibliografía de referencia:

• Abraham, Elena, 2000. Geomorfología de la provincia de Mendoza. En: Recursos y Problemas Ambientales de la zona árida. Tomo I Caracterización ambiental (Abraham, R. Martínez eds.)
• Rodríguez Salas, Aldo, 2004. Digesto Ambiental de Mendoza. Ediciones Dike. Foro Cuyo.
• Mathus Escorihuela, Miguel; Furlotti, Silvina;González del Solar; Lago, Daniel; Ruiz Freites, Santiago; Moyano, Amilcar; Pinto, Mauricio; Martín, Liber; Torchia, Noelia, 2006. Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales.