Economía, trabajo y producción

Inclusión de actores de la Economía Social a las compras estatales

Introducción

La Economía Social y Solidaria (ESS) promueve un nuevo actor económico asociativo como sujeto de derecho, tratándose de una propuesta de construcción basada en principios de solidaridad e igualdad a la hora de relacionarnos para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios. Al poner a la persona y al trabajo en el centro, la Economía Social y Solidaria nos invita a creer y participar de una sociedad más justa e igualitaria.

Cabe destacar que en el año 2011 organizaciones sociales nucleadas en el Foro de Economía Social de Mendoza, elaboraron un Anteproyecto de Ley de Economía Social y Solidaria. Dicha ley ya fue aprobada por ambas cámaras de la Legislatura de Mendoza (Ley 8435, publicada en el Boletín Oficial el 23 de julio de 2012).

El Art. 15 promueve una política de “Compre del Estado” en las distintas reparticiones para la provisión de bienes y servicios que priorice a los inscriptos en el Registro Provincial de Unidades de la Economía Social y Solidaria, de hasta un diez por ciento (10%) de las adquisiciones del Estado.

Además, dicha Ley se propone promover acciones concretas referidas a fortalecer el circuito de la Comercialización para darle sustentabilidad y sostenibilidad a su funcionamiento, incorporando mecanismos de inclusión social.

Una de las funciones principales que tiene el Gobierno para con los pequeños productores asociados es generar nuevos mercados que les permitan fortalecer y desarrollar su actividad, y que esta posibilidad de ser proveedor del Estado funcione como apalancamiento para el sector.

Como un aporte, para la aplicación de esta ley, se trabajó en función del siguiente objetivo: elaborar recomendaciones para la confección de un régimen de compras que permita a los organismos del gobierno de la provincia contemplar en sus demandas las ofertas de los pequeños productores asociados, con el propósito de facilitar e incrementar la participación de éstos en la adjudicación de las licitaciones y concursos relativos a la adquisición de bienes y servicios en cantidades acordes con su escala de producción.

Además los objetivos específicos fueron los siguientes: obtener un relevamiento sobre la capacidad de oferta instalada a ser promovida en los pequeños productores asociados para satisfacer las probables demandas de las compras estatales; estimar la demanda del sector público que pueda ser satisfecha por el sector de pequeños productores asociados; contribuir en la elaboración de un Plan de Compras del Estado de la Provincia de Mendoza focalizado en pequeños productores asociados

La metodología utilizada para este proyecto, fue la de estudio de caso; en donde se trabajó sobre el análisis de distintas realidades representativas de la población general.

El relevamiento realizado entre julio y octubre de 2012 nos suministró información relevante y actualizada sobre las diferentes experiencias y trayectorias de los pequeños productores de Mendoza, sujetos de este estudio.

La población con la que se trabajó a lo largo del proyecto, está constituida por pequeños productores asociados que se encuentran distribuidos en los cuatro oasis productivos de la Provincia de Mendoza.

Principales conclusiones

En base al relevamiento realizado de actores de la ESS en la provincia de Mendoza, podemos delinear un análisis en el cual encontramos una subdivisión en dos categorías.

a. Grandes organizaciones (GO) con mayor grado de formalización, calidad en procesos, estandarización de producto y una escala que les permite competir con empresas de la economía tradicional. Cualidad diferencial de este segmento es que sus procesos se focalizan en 1 o 2 bienes y/o servicios, especialización que les permite ser una alternativa sólida a emprendimientos no asociativos.

Integran este grupo Cooperativas, Empresas recuperadas y Mutuales con trayectoria en el sector. Organizaciones homologadas jurídicamente.

b. Pequeñas organizaciones (PO), que presentan como característica principal una baja relación entre capital y trabajo (K/L). Desarrollan su actividad mayormente de modo informal o vía formas precarias de organización.

Este sector corre mayor riesgo de subsistencia, ya que la informalidad y tamaño atentan contra su inclusión en el esquema productivo y de generación de empleo decente.

Característica sustancial de estos modos de organización es la amplitud de oferta de bienes y servicios con baja estandarización, mínimo control en los procesos de producción o prestación de servicios y escala reducida.

Forman parte de este grupo Pequeños productores asociados, Pequeños Emprendimientos Familiares, Productores de la Agricultura Familiar, Organizaciones de la Sociedad Civil y Ferias de Artesanos

A partir de relevamiento realizado en el marco de nuestro proyecto, señalaremos diversos déficit detectados.

El planteo más recurrente de estas organizaciones radica en el desarrollo de nuevos canales de financiamiento y/o mejorar de los existentes, la posibilidad de acceder a créditos, préstamos y/o subsidios se transforma en la principal demanda.

Los actores demandan un mayor conocimiento y reconocimiento que les permita contar con políticas diferenciales de largo plazo. La creación y desarrollo de las mismas deberían gestarse trabajando en conjunto, el sector público y las organizaciones.

En lo que respecta a financiamiento, presentan escasas o nulas posibilidades de acceso a préstamos o créditos especiales. Las opciones son limitadas: programas de microcrédito nacionales o programas vía institución estatal.

Frente a esta situación, nuestro relevamiento muestra como práctica habitual la solicitud de financiamiento en instituciones de microcrédito lucrativas. Esta dinámica impacta en la sostenibilidad de las organizaciones en base a las altísimas tasas de interés requeridas.

Principalmente las pequeñas organizaciones de la economía social y solidaria presentan déficits en promoción y distribución. Relevamos diferentes cuellos de botella que coinciden con lo planteado por Carbonetto y Roitman (2011), “la primera restricción surge de la misma definición de microempresa, la escasez de capital inicial conlleva a bajos niveles de productividad, y con esto ingresos que apenas pueden considerarse de subsistencia. Por otro lado encontramos diferentes restricciones a su desarrollo, el escaso grado de capacitación en la gestión empresarial, la imposibilidad de acceder a la utilización de servicios calificados, el pequeño tamaño de sus operaciones que les impone serias limitaciones en el desarrollo organizativo de su negocio sujetándolos a una escasa o nula división del trabajo, la imposibilidad de tener acceso pleno y libre a los mercados de bienes y de capital por las características de legalidad con que se originaron.”

Respecto a la relación con el Estado, si bien existen diferentes instituciones, programas y políticas para este segmento, prima un alto grado de desinformación. Es esencial trabajar en la relación, conocimiento y reconocimiento de estas organizaciones. El alto grado de informalidad que presenta el sector imposibilita la futura venta al Estado o al sector privado. Por otro lado, invisibiliza gran cantidad de pequeños emprendedores quienes, incluso habiendo solicitado algún subsidio, préstamo u otro servicio al Estado provincial o municipal, continúan en situación marginal. Es fundamental generar políticas de largo plazo, que brinden certezas a los emprendedores. 

Propuesta para políticas públicas

En base a lo expuesto precedentemente, intentaremos definir diferentes propuestas de inclusión de la economía social en las compras públicas de la Provincia de Mendoza.

Como hemos mencionado, estas propuestas surgen del artículo 15º de la Ley provincial Nº 8435, el cual establece que “el Gobierno de Mendoza promoverá una política de “Compre del Estado” en las distintas reparticiones para la provisión de bienes y servicios que priorice a los inscriptos en el Registro Provincial de Unidades de la Economía Social y Solidaria, hasta un diez por ciento (10%) de las adquisiciones del Estado.”

Preferencia en el precio

En base a la redacción del artículo 3º de la Ley Nº 25.551, la propuesta consiste en que las distintas reparticiones del Gobierno de Mendoza otorgarán la prioridad establecida en el artículo 15º de la Ley Nº 8435 a las ofertas de bienes realizadas por los inscriptos en el Registro de Unidades de la Economía Social y Solidaria cuando en las mismas su precio sea igual o inferior al de los bienes ofrecidos por oferentes no inscriptos en tal registro, incrementados en un X%.

No indicamos con precisión de cuánto debería ser el margen de preferencia porque consideramos que ello debe ser estudiado cuidadosamente por quienes conducen (precios, cantidades, etc.) los procesos de adquisiciones que realiza el Estado Provincial, más precisamente por personas del ámbito de la Dirección de Compras y Suministros y de las propias reparticiones.

Sí podemos especificar que en ese margen se podría incluir a su vez una distinción entre los dos grupos de oferentes de la ESS. La misma podría implicar que se establezca un determinado porcentaje (A%) cuando las ofertas sean realizadas por oferentes calificados como “Grandes Organizaciones de la ESS”, y otro porcentaje (B%) para las realizadas por oferentes calificados como “Pequeñas organizaciones de la ESS”, siendo A% mayor que B%.

Reserva de mercado

De forma complementaria a lo anterior proponemos que se destine un determinado porcentaje de los llamados para adquisiciones del estado provincial para que compitan exclusivamente los oferentes inscriptos en el Registro de Unidades de la Economía Social y Solidaria.

A su vez, esta herramienta de promoción puede utilizarse para desarrollar y potenciar un determinado sector productivo o industrial de la ESS. ¿De qué forma? A través de la adopción de que un cierto porcentaje de las compras que las reparticiones realizan estará reservado para oferentes del sector productivo o industrial que se desea a promover.

También es de suma importancia tener presente que solo con políticas de preferencia directa no basta. Debemos ser consientes de que con este tipo de acciones no lograremos desarrollar.

Propuesta de políticas publicas de financiamiento para actores de la Economía Social

Una forma alternativa para ofrecer financiamiento, es a través de la generación de un Fondo de Garantía desde el CPES.

Aunque los objetivos, características y clases de diferentes Fondos de Garantía (FGs) pueden variar, su razón de ser es la misma: son programas que aseguran el repago de un préstamo, entero o en parte, para motivar a instituciones financieras a prestar a grupos que no tendrían acceso a crédito bajo condiciones normales.

• De garantías directas: es decir, una vez que el prestatario caiga en incumplimiento, la garantía se ejecute directamente, y el fondo abone el importe correspondiente a la institución financiera emisora del préstamo. Hay que señalar un aspecto importante en relación al monto garantizado. El fondo no garantizará el total de la deuda, sino un porcentaje, por ejemplo, un 75%. El riesgo restante corre por la institución financiera, de modo que ésta tenga también incentivos al seguimiento, asesoramiento y servicio posterior al otorgamiento del crédito.
• Con un sistema de Cartera: donde el fondo cubra créditos “estandarizados” según sea para micro productores o macro productores de la Economía Social.
• Cerrados en cuanto a grupo meta: éste fondo de garantía cubrirá solamente préstamos de instituciones micro financieras destinados a los actores de Economía Social abrazados por la ley 8435.
• De evaluación ex post: el fondo de garantía asegurará al micro o macro productor, y luego éste concurrirá a la institución financiera asociada en un acuerdo preestablecido con el CPES para el otorgamiento del crédito.

Hay que destacar que los fondos de garantía no son herramientas instantáneas. La producción de adicionalidad no es fácil de conseguir. El impacto total del fondo de garantía está relacionado con los impactos parciales a diferentes actores: el fondo de garantía en sí, la institución financiera y el prestatario final. Todo esto ocurre bajo un entorno específico de políticas y regulaciones dictadas por el gobierno y una serie de circunstancias favorables (por ejemplo, una legislación que ponga en claro el rol del FG, tecnologías apropiadas de análisis de prestatarios, un buen diseño del FG).

Bibliografía

Carbonetto, Sergio, Roitman, Roberto (2011): El microcrédito es una herramienta de lucha contra la pobreza: ¿Sólo o acompañado? 3° Congreso de Políticas Públicas.

Legislatura de la Provincia de Mendoza. Ley 8.435 “Creación del programa de promoción de la economía social y solidaria de la provincia de Mendoza”. Disponible en http://www.saij.gob.ar/8435-local-mendoza-creacion-programa-promocion-economia-social-solidaria-provincia-mendoza-lpm0008435-2012-06-27/123456789-0abc-defg-534-8000mvorpyel