Economía, trabajo y producción

Las Políticas de Empleo en Mendoza durante la Posconvertibilidad

Introducción

El presente artículo se sitúa en un contexto de fuertes debates y posicionamientos en torno a la realidad de la clase trabajadora y los avances o retrocesos vividos en el período que denominamos de la posconvertibilidad, sobre todo en lo concerniente  a las políticas de empleo en la Provincia de Mendoza.

Con el objetivo  de comprender las políticas de empleo durante la posconvertibilidad es necesario recordar que, el inicio del nuevo siglo encuentra a la Argentina con elevados índices de desocupación y un fuerte incremento de la tasa de empleo no registrado, que según los datos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS) representaba el 18,3% y el 38,10% respectivamente en el año 2001. La exclusión del mundo laboral y la falta de registro, constituyen una situación de verdadera privación de protección y de derechos, pues impide el acceso a todas las coberturas, como salud, riesgos de trabajo, indemnización, entre otros.

Los altos índices de desempleo, la aparición de los llamados “nuevos pobres”, la presencia de los movimientos de desocupados en las calles exigieron al Gobierno de Eduardo Duhalde como al Gobierno de Néstor Kirchner respuestas inmediatas, y desencadenaron un giro en la intervención estatal sobre la población desocupada. De allí la centralidad de las políticas de combate a la desocupación como al trabajo en negro.

No obstante, los indicadores laborales durante la posconvertibilidad muestran que, si bien existe un aumento del nivel de ocupación, no se observan transformaciones en cuanto a la precarización del trabajo que comienza a tomar forma durante la Convertibilidad. Para el año 2012, el nivel de trabajadores no registrados como el de desocupación se mantiene similar a los índices de la primera mitad de la década del noventa: la tasa de desocupación supera el 6% y la tasa de trabajo no registrado el 32% (MTEySS, 2013). Esto lleva a pensar en la posibilidad de encontrarnos  frente a un  piso estructural que no pudo revertirse.  A su vez, el núcleo duro de trabajadores desocupados o trabajadores informales que requiere de planes sociales o laborales se incrementó en el 2012 respecto del 2003: esto es 2.095.265 personas cubiertas por el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupado en el año 2003 y 2.299.822 personas incluidas en el Seguro de Capacitación y Empleo, la Asignación Universal por Hijo y el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo[1][2].

Mendoza no fue ajena a las tendencias exhibidas a nivel nacional. En los noventa, la Provincia se posicionó como destino turístico: actividades vinculadas al “comercio” y a “hoteles y restaurantes” se vieron favorecidas por la fuerte devaluación de la moneda a principio de la década y lideraron el crecimiento de la misma. Estas actividades son, también, las que mayor empleo han creado durante la década en estudio. Sin embargo, coinciden con las ramas en las que se concentran mayor participación de asalariados no registrados y, a su vez, son las actividades que presentan mayor cantidad de trabajadores con salarios por debajo del salario mínimo vital y móvil (SMVM): “Servicio Doméstico”, “Construcción”, “Hoteles y Restaurantes” y “Comercio” (Cortese & Llano, 2012). En este contexto, analizar la calidad del empleo creado en la Posconvertibilidad junto con las políticas impulsadas por el Estado Nacional, constituyen un indicador significativo para contribuir a evaluar el estado de situación y las tendencias emergentes relativas al mercado de trabajo. Es decir, consideramos que la situación de los trabajadores no puede valorarse sólo tomando en cuenta la variación del índice de desempleo.

Por ello, y a los fines del presente artículo, realizamos un recorrido  a través de las políticas de empleo en sentido estricto, tomando como referencia los programas implementados por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (MTEySS). Los programas seleccionados son aquellos que se destacan por su alcance en cantidad de beneficiarios y recursos destinados.

Debido a la falta de información publicada en relación a la temática y a la inexistencia de estudios de impactos disponibles, apelamos a instrumentos de recolección de datos cualitativos: realizamos entrevistas a informantes clave de las oficinas de empleo de los principales departamentos del Gran Mendoza. Tomamos, también, los datos expuestos en los Planes de Gestión Anual correspondientes a las oficinas de empleo de la provincia de Mendoza, brindados por la Gerencia de Empleo y Capacitación Laboral (GECAL). Completamos el análisis mediante fuentes secundarias, como EPH-INDEC y la Encuesta de Condiciones de Vida realizada por la Dirección de Estadísticas e Investigaciones Económicas (DEIE) de la Provincia de Mendoza desde el año 2009.

Las Políticas de Empleo en la Posconvertibilidad

Al analizar los principales programas de empleo y la evolución de los mismos durante la posconvertibilidad, consideramos que existe un punto de quiebre que permite comprenderlos. Este punto radica en los niveles de desempleo, pobreza e indigencia, y por tanto, en la conflictividad social en que se situaba Argentina a fines de la década de los noventa y hasta el año 2002. Este escenario desencadenó un giro en la intervención estatal sobre la población desocupada.

La demanda de los sectores populares frente a una realidad que los acuciaba, y la rebelión popular de fines del 2001, obligó al gobierno de Eduardo Duhalde a una inmediata respuesta, que se materializó en el lanzamiento, en el año 2002, del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD). La crisis de 2001- 2002 y el significativo deterioro de la situación social, demandaron extender la escasa cobertura asistencial y elaborar una estrategia masiva de intervención. Dicha estrategia se cristalizó en la implementación, desde el MTEySS, del programa Jefes y Jefas de Hogar, cuya cobertura abarcó a más de 2 millones de familias a nivel nacional y a más de 60.000 familias en la Provincia de Mendoza [3]. Se buscaba, no sólo atenuar la grave situación social que afectaba a gran parte de la población, sino reducir la tensión social provocada luego de años de políticas regresivas y de destrucción de puestos de trabajo.

En el año 2004, junto con el crecimiento económico del país, el gobierno de Néstor Kirchner  decidió que era necesario “ordenar” a los beneficiarios del masivo Plan Jefes y Jefas de Hogar. Aquellos evaluados con muy poca probabilidad de encontrar empleo, sobre todo mujeres con más de dos hijos, fueron derivadas al Plan Familias por la Inclusión Social, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social; y los beneficiarios considerados empleables fueron derivados al Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE)[4]. Las nuevas propuestas estuvieron dirigidas a combatir el mismo problema: la desocupación estructural y la precarización del trabajo.

A simple vista podemos decir que en la desarticulación del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupado, en el Plan Familias y en el Seguro de Capacitación y Empleo,  se mantuvo la idea de que otorgar un ingreso sin contraprestación desincentivaría la “cultura del trabajo”, de manera que quienes cobraran ese beneficio perderían el interés en buscar un empleo (Feliz & Perez, P., 2010).

A partir del año 2008, sumado a las repercusiones de la crisis internacional, comenzaron a manifestarse los límites del modelo y se revirtieron las tendencias registradas entre los años 2003 y 2007. En el caso de la tasa de desocupación se  revierte la tendencia decreciente de la primera mitad de la década en estudio y se incrementa del 7,3% en el año 2007 al 8,4% en el año 2008 según datos del Ministerio de Trabajo Empleo y Seguridad Social. Asimismo, comienza a registrarse un estancamiento en la tasa de empleo no registrado a partir del año 2008, manteniéndose alrededor del 35% de la PEA hacia finales de la década en estudio. Esta situación impulsó al gobierno de Cristina Fernández de Kirchner a intensificar el tutelaje estatal sobre los sectores populares.

A esto, podemos sumar los resultados del informe realizado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) junto al Gobierno de Mendoza acerca de la informalidad laboral en la Provincia. El mismo plantea que la precariedad laboral afecta más a los jóvenes y lo vincula al bajo nivel educativo: “se destaca el grupo de los jóvenes respecto del resto de los grupos etarios, los mayores niveles de empleo que estos obtienen por tiempo parcial, subocupación horaria demandante o empleo con duración definida. (…). Además, la problemática laboral de los jóvenes también presenta particularidades que están relacionadas con sus menores niveles de educación y calificación frente a las tareas realizadas” (Bertranou, Jardel, Mercau, & González, 2011, pág. 28).

Se van configurando nuevos núcleos de preocupación, los “ni- ni”, Jóvenes que ni estudian ni trabajan.  En relación a la población de esas edades, en la encuesta de Condiciones de Vida realizada por la DEIE, puede observarse que en el año 2009, los adolescentes entre 16 y 17 años que no estudiaban ni trabajaban eran el 18,6%. Todo esto va modelando el nuevo grupo de preocupación hacia finales de la década: jóvenes entre 18 y 24 años desocupados con bajo nivel educativo.

El Estado Nacional toma nota de estos datos: en el año 2009, se extiende el Seguro de Capacitación y Empleo y se crea el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (PJMMT). Programas base para la población desocupada.

El Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo  está destinado a jóvenes entre 18 y 24 años, residentes en el país y que no hayan completado el nivel primario o secundario y se encuentren en situación de desempleo. El mismo se gestionaba  a través de las Oficinas de Empleo municipales y se orientaba a la población de jóvenes desocupados o insertos en trabajos temporarios que estuvieran cursando estudios primarios o secundarios, buscando otorgar herramientas para la inserción laboral de los jóvenes.  Según la página web del Ministerio de Trabajo el objetivo del  programa era:

“Generar oportunidades de inclusión social y laboral de los jóvenes, a través de acciones integradas, que les permitan construir el perfil profesional en el cual deseen desempeñarse, finalizar su escolaridad obligatoria, realizar experiencias de formación y prácticas calificantes en ambientes de trabajo, iniciar una actividad productiva de manera independiente o insertarse en un empleo” (MTEySS)

Cuadro Nº1: Cantidad de Beneficiarios del Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (PJMMT) y del Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE)- Mendoza- 2006-2013.

Fuente: Elaboración propia en base a datos provistos por Neffa y PGA- GECAL

Como puede observarse en el cuadro Nº 1, el Programa Jóvenes obtiene rápidamente grandes dimensiones en cuanto al alcance de beneficiarios. No obstante, comienza a disminuir la cantidad de jóvenes en el programa a partir del 2012. Es importante tener presente que el año 2013 fue un año en el que se cerró la convocatoria de ingreso al programa y existieron dificultades en el cobro de la beca de los jóvenes. Hoy, podemos dar cuenta que el año 2013 significó la transición hacia la implementación a principios del año 2014 del Programa de Respaldo a estudiantes en la Argentina (Progresar)[5].

Por lo tanto, la disminución observada en el año 2013 no resulta de la inserción laboral de los jóvenes del programa, sino del cierre de nuevas convocatorias en la provincia y del traspaso directo de alrededor del 95% de los jóvenes del PJMMT al Progresar[6]. Quedando sólo una pequeña cantidad de jóvenes activos aún en el PJMMT. 

El Seguro de Capacitación y Empleo (SCyE), como hemos mencionado, comenzó a cobrar relevancia en la provincia a partir del cierre del Plan Jefes y Jefas. Su número fue aumentando progresivamente hasta el año 2010. Este Seguro fue creado, no sólo con el fin de atender a la población “empleable” que iba dejando el Plan Jefes y Jefas, sino con la idea de revertir la supuesta lógica de otorgar planes sin contraprestación. Según la página oficial del Ministerio de Trabajo “El Seguro de Capacitación y Empleo surgió en 2006 como política superadora de propuestas asistencialistas desarrolladas durante la crisis del 2001” (MTEySS, 2014b).

El SCyE otorgaba una suma de dinero de $225 inicialmente con posibilidad de llegar a ser de $450, si el beneficiario realizaba algún curso de capacitación o asistía a establecimientos con el fin de lograr la terminalidad educativa.  Como se observa en el cuadro N°1 la cantidad de beneficiarios del SCyE ascendió significativamente entre los años 2006 al 2010 para luego disminuir su alcance. En este punto cabe aclarar la importancia y magnitud que adquirió la Asignación Universal por Hijo (AUH) a partir del año 2010, siendo incompatible con el SCyE.

Así, en la segunda mitad de la década aumentaron exponencialmente la cantidad de beneficiarios de distintos planes o programas sociales. La Asignación Universal por Hijo es la que mayor cantidad de titulares comprendió. Cabe aclarar que además la AUH es incompatible con la percepción de cualquier otro programa, independientemente de que los fundamentos y fines sean diferentes: los programas de empleo pretenden mejorar la “empleabilidad de personas desocupadas o acompañar la inserción laboral en “empleos dignos”, en cambio la AUH se basa en la protección social de los hijos de los trabajadores del sector informal o de aquellas personas desocupadas.

Fuente: Elaboración propia en base a datos provistos por  el Ministerio de Empleo, Trabajo y  Seguridad Social y Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

También, a mediados de la década en estudio, junto con las manifestaciones de la crisis, fue tomando cada vez mayor relevancia el Programa de Recuperación Productiva (REPRO)[7]. Este programa, subvenciona la masa salarial de las empresas que manifiestan estar en situación de crisis con el objetivo de que no despidan trabajadores. De esta manera, el gobierno  buscó dar prioridad al mantenimiento de empleos registrados, subsidiando a empresas que, en su mayoría,  tuvieron elevadas ganancias durante la etapa expansiva 2003-2007. La cantidad de trabajadores registrados beneficiarios de este programa en la Provincia de Mendoza, entre los años 2007 y 2012, llegó a triplicarse: de 1.576 beneficiarios en el año 2007 a 5.931 en el año 2012. Esto indicaría la manifestación de los límites del propio modelo en cuanto al sostenimiento del empleo creado en la primera mitad de la década en estudio.

Gráfico N°1: Cantidad de Beneficiarios del REPRO. Mendoza. 2004-2012

Fuente: Elaboración Propia en base a Neffa “Empleo, Desempleo y Políticas de Empleo nº7” CEIL-PIETTE- CONICET y datos de Informes de Gestión año 2011 y 2012. Gobierno de Mendoza.

Nota: No contamos con datos del año 2011

Conclusiones

Hacia finales de la década en estudio, la población de desocupados y/o trabajadores informales que percibía planes sociales no disminuyó en relación a los primeros años de la posconvertibilidad. Por el contrario, se mantuvo y hasta creció la cantidad de beneficiarios de nuevos programas creados. Esto podría indicar  la permanencia de un núcleo de desocupados y o trabajadores informales cubiertos por planes sociales y/o laborales, sirviendo de canalización de la problemática del desempleo como lo fue el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados a principio del 2002.

Asimismo, observamos en el análisis de contenido de los programas de empleo que nociones como “trabajadores pobres”, “empleabilidad” o la idea de “inversión en capital humano”, reaparecen en la posconvertibilidad asociadas a la activación de políticas sociales y laborales. En este sentido, en las políticas activas de mercado de trabajo predominan programas que buscan la terminalidad educativa, cursos de entrenamientos laborales, capacitaciones orientadas al desarrollo de habilidades sociales, entre otros, que en última instancia, se sostienen sobre la idea que el trasfondo de las relaciones sociales es un conjunto de individuos que tienen mayor o menor voluntad de “progresar” y que por tanto, la caída o no en la informalidad o el desempleo es voluntaria (Murillo, 2008).

Es decir, se ofrece una serie de acciones para mejorar las condiciones de empleabilidad de las personas desocupadas. Predominan, entonces, programas que buscan la terminalidad educativa, cursos de entrenamiento laboral, capacitaciones orientadas al desarrollo de habilidades sociales. De este modo, se coloca la responsabilidad de la ausencia de trabajo en la persona desocupada debido a su “falta de competencias”, “falta de responsabilidad”, “falta de experiencia”, “bajo nivel educativo” y no en la dinámica misma del mercado de trabajo. Prevalece la lógica que busca hacer más “beneficiosa” a las empresas tomar nuevos trabajadores o no despedirlos, haciéndose el Estado cargo de parte de sus salarios. De esta manera, se subsidia al capital y se individualiza a los beneficiarios.

A lo anterior, se agrega una especie de “competencia” entre los programas de empleo y la AUH. Ya que ésta última es la única que ajusta los montos de transferencia monetaria año tras año, por lo que muchos optarían por cambiar de programa.

Llama la atención durante el análisis, la ambigüedad de los programas vinculados al empleo, ya que cada nueva iniciativa pretende mayor universalidad pero con menores propuestas laborales directas. Es decir, los programas de empleo se presentan dirigidos a mejorar la inserción laboral de las personas desocupadas, sin embargo sus mayores esfuerzos consisten fundamentalmente en la transferencia de ingresos y la promoción de herramientas vinculadas a mejorar la “empleabilidad”. De este modo los beneficiarios de los programas de empleo circulan por las diferentes propuestas, en gran parte, motivados por el aumento en el ingreso a percibir.

Consideramos que desde el Estado se han utilizado las políticas sociales y laborales para atenuar lo que no se ha podido resolver a nivel estructural durante toda la década en estudio:

“el ajuste en el monto y la suma total afectada aporta en el intento de contrarrestar la caída del consumo y la producción que verifica la desaceleración de la economía (…). La política económica no ha podido resolver cuestiones estructurales asociadas al ingreso popular, por lo que la política social masiva actúa de forma compensatoria, intentando morigerar indicadores sociales de marginación y empobrecimiento que constituyen legados de cambios regresivos en el orden económico y social gestado en las últimas cuatro décadas” (Gambina, 2014).

Como sucede con la AUH se modifica el modo de relación del Estado con las clases populares: la persona no tiene que movilizarse para obtener el ingreso, sabe que lo tiene hoy, mañana y pasado. Constituye un punto de apoyo, se ingresa en una cierta estabilidad significativamente mayor a la que da cualquier otro plan social. En este sentido resulta interesante observar cómo, en medio de un contexto con ingresos laborales inestables, el dinero de los programas se convierte en ese ingreso seguro y previsible que les permite cierta estimación de futuro por lo menos para el corto y mediano plazo.

De esta manera, a  más de 5 años la asignación es un derecho que se eterniza y amplia junto con la estructura social de la que es tributaria. A la vez el gobierno se enaltece  de su estandarte en materia de “ampliación de derechos”, cuando la extinción de este tipo de derechos sería, quizás, el indicador de cambio de la estructura asociada a la precariedad laboral. 

Bibliografía

MTEySS. (2014b). Recuperado el abril de 2014, de www.trabajo.gov.ar

Bertranou, F., Jardel, S., Mercau, R., & González, R. (2011). Informalidad Laboral en la Provincia de Mendoza. Buenos Aires: OIT.

Cortese & Llano. (2012). Redistribución de ingresos entre los trabajadores y persistencia del déficit de trabajo decente como característica del nuevo régimen de acumulación. Mendoza: ASET 11º Congreso Nacional de Estudios del Trabajo.

Feliz, M., & Perez, P. (2010). Capítulo 4: Políticas públicas y la relación entre capital y trabajo. Contrastes y continuidades en la posconvertibilidad a la luz de la historia argentina. En C. Figari, Lenguita, P, & Montes Cató, J, El Movimiento obrero en Disputa. Buenos Aires: Ciccus. CEIL/PIETTE.

Gambina, J. (1 de Junio de 2014). Política Social Compensatoria. Rebelión, pág. 2.

MDZ. (9 de agosto de 2014). Son 10 mil los jóvenes inscriptos en el Plan Progresar.

MTEySS. (2013). Situación laboral en Argentina 2012. Buenos Aires: Subsecretaria de Programación Técnica y Estudios Laborales.

Murillo, S. (2008). Capítulo V: La interpelación ideológica del Banco Mundial. En S. Murillo, Colonizar el Dolor. La Interpelación ideológica del Banco Mundial en América Latina. El caso argentino desde Blumberg a Cromañon. (pág. 111). Buenos Aires: Clacso.

Notas:

[1] Datos recuperados de: http://www.trabajo.gov.ar

[2] Datos provistos por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación: http://www.trabajo.gov.ar

[3] Datos provistos por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación: http://www.trabajo.gov.ar

[4] El trabajador desocupado para cobrar el seguro se compromete a participar de actividades de orientación y asistencia a la búsqueda de empleo, de práctica laboral, de formulación de proyectos de autoempleo o aceptar las ofertas de empleo que surgieran.

[5] Programa de Respaldo a estudiantes en la Argentina (PROGRESAR): Apunta a dar un soporte económico a jóvenes, entre 18 y 24 años, que no trabajan, trabajan en negro o no alcanzan el salario mínimo a cambio que completen sus estudios primarios, secundarios, terciarios o universitarios. El acceso y la permanencia a la prestación se somete a determinados requisitos relacionados con el cumplimiento de los objetivos educativos y de controles sanitarios anuales, con el propósito de mejorar las condiciones de vida y avanzar en la inclusión social de los grupos más vulnerables.

[6] Datos provistos por la Gerencia de Empleo y Capacitación Laboral (GECAL Mendoza). Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

[7] El Repro apunta a sostener y promover el empleo genuino apoyando la recuperación de sectores privados y/o áreas geográficas en crisis. Para acceder al beneficio las empresas deben acreditar la situación de crisis por la que atraviesan, proponer las acciones que van a desarrollar para la recuperación y comprometerse a no realizar despidos