Economía, trabajo y producción

Las relaciones sino-latinoamericanas 1990-2012. Retos y oportunidades para América Latina.

China: un poder mundial re-emergente 

“(...) China (...) ha resurgido como un donante que ha acumulado la experiencia y los recursos necesarios para hacer uso de la ayuda extranjera como instrumento para alcanzar los objetivos de la política nacional en máxima medida (...)” [1]

El estudio de la República Popular China como poder re-emergente, cuyo auge se inicia en la década de 1970, constituye un asunto clave en el análisis de la política y cooperación internacionales. De acuerdo con datos del Banco Mundial (2012), China cuenta con una población de 1.351 mil millones, y un PIB per cápita de 3.348 dólares estadounidenses (PPA, a precios constantes 2005), siendo, no obstante, más bajo que la media latinoamericana, la cual ronda los 5.908 dólares estadounidenses (PPA, a precios constantes 2005)[2]. Si se considera, por otro lado, el Índice de Desarrollo Humano ajustado por la desigualdad, mientras que el de América Latina y el Caribe (en adelante, ALC) es de 0,550, China registra un valor de 0,543.

Gracias a la apertura iniciada en 1979, el país asiático ha logrado constituirse en una de las principales potencias económicas mundiales. Su economía, segunda a nivel internacional, ha adquirido una masa crítica, un dinamismo e integración en la economía global que determinan su influencia en las relaciones económicas globales, lo que se habría acelerado con la última crisis financiera mundial. Sin embargo, China no está exenta de retos a nivel doméstico, como la falta de dinamismo del mercado interno, lo que conduce a una situación de dependencia de los mercados externos; demanda excesiva de energía y otros insumos, corrupción, daño ambiental, alta demanda de créditos, así como el deterioro en la distribución del ingreso, generalmente en favor de la ciudad, áreas costeras y sur del país.

Expansión internacional

Dado su desempeño económico, lo anterior no es obstáculo a la capacidad china para comprometerse en programas sustanciales de ayuda al desarrollo y para ejecutar  proyectos de inversión en cualquiera de los países con mercados emergentes. En efecto, en la primera década del siglo XXI, ha logrado expandirse a 93 países, basada en el declarado beneficio de los receptores, así como en sus propios intereses[3] . Como estrategia, a través de la denominada going global, que aparece por primera vez en el X Plan Quinquenal del Gobierno chino (2000-2005), este último fomenta la Inversión Extranjera Directa (en adelante, IED) en el exterior, con objetivos tanto macroeconómicos, como la reducción de las reservas internacionales, como microeconómicos, por ejemplo, la obtención de nuevas tecnologías, materias primas y energía.

El presente trabajo tiene por objetivo analizar la relación de China con los países de ALC, en el ámbito político y económico, durante el periodo 1990-2012, a través del estudio de la ayuda/cooperación exteriores, de las corrientes comerciales y la IED canalizadas a la región, con especial mención a los países sudamericanos. En particular, se pretende indagar acerca del papel y formas distintivas que adquieren las relaciones de China con Latinoamérica -y Sudamérica-, esbozar algunos impactos directos e indirectos de las políticas y estrategias de la primera en la región, así como los desafíos y oportunidades a mediano y largo plazo. Como hipótesis, se sostiene que China realiza, en su mayoría, cooperación económica con los países de ALC -en particular en aquellos sudamericanos-, anclada en una retórica de Cooperación Sur-Sur, en el mutuo beneficio y en la no injerencia en los asuntos internos de sus contrapartes. Asimismo, se afirma que la IED y el comercio con Latinoamérica han constituido pilares fundamentales de los esquemas de cooperación implementados.

Tras la realización de un análisis documental en profundidad, se evidencia que existe gran cantidad de bibliografía en materia de análisis económicos, corrientes comerciales y flujos de inversión entre China y ALC, o bien estudios desde el enfoque de la eficacia de la ayuda, con énfasis en África. De manera detallada, se analizan las relaciones económicas mutuas, sus implicancias para el desarrollo latinoamericano y la geopolítica global, con especial énfasis en las relaciones comerciales. Ello se explicaría, en primer lugar, porque el comercio entre China y ALC “despegó” a partir de principios del 2000, mientras que las inversiones y préstamos entre ambas regiones no siguieron el mismo patrón hasta la última parte de la década. En segundo lugar, no existen bases de datos confiables de las inversiones y préstamos chinos en la región, siendo distinta la disponibilidad respecto a los datos comerciales, estos últimos accesibles, por ejemplo, en la base de datos UN Comtrade.

Política de ayuda y cooperación exterior china

China se presenta en el ámbito internacional como un donante re-emergente, enmarcado en la consolidación de Asia Oriental como el polo de crecimiento más dinámico de la economía globalizada. No obstante este rápido e interesante desempeño económico a nivel mundial, presenta, como país en desarrollo, desafíos y retos de desarrollo a nivel interno, muchos de ellos coincidentes con sus pares latinoamericanos. Lo que se evidencia, por ejemplo, mediante el análisis de indicadores como el PIB per cápita o el Índice de Desarrollo Humano ajustado por desigualdad.

Como país en desarrollo, dada la disponibilidad de recursos financieros y su estrategia going global, desde principios de siglo XXI ha comenzado a dar un gran impulso a sus políticas de ayuda exterior, con énfasis en África y Asia, y de cooperación exterior, en la que destaca Latinoamérica. Si bien se plantea como uno de los fines específicos el beneficio de los países receptores y, por supuesto, el propio, y su accionar pretende enmarcarse en esquemas de Cooperación Sur-Sur, no está claro que ello se condiga con la realidad. De hecho, esta última modalidad de cooperación se basa en los principios de horizontalidad, que implica la colaboración como socios, más allá de los niveles de desarrollo de cada país; consenso, el cual comprende el establecimiento de marcos de negociación comunes, una cooperación bajo acuerdo y la no imposición de condiciones unilaterales; así como equidad, con el propósito de compartir costos y beneficios. Para el caso de la relación sino-latinoamericana, mientras que la aplicación del principio de horizontalidad parecería indiscutible, no ocurre lo mismo con aquellos de consenso y equidad.

Ante la difusa definición de ayuda por parte de China, se propuso establecer una diferenciación entre cooperación, que comprendería la inversión extranjera directa, y contratos con las empresas y compañías chinas; y ayuda, que incluye donaciones, créditos concesionales y condonación de la deuda. Si bien la estrategia de China en ALC comprende ambas formas, se destaca la cooperación económica, en particular con Sudamérica. Asimismo, y dado el difícil encuadre de la ayuda china en la definición de Ayuda Oficial al Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, se ha sugerido que el monto de ayuda externa y actividades de inversión del gobierno chino que no alcancen el 25% de concesionalidad, se registren como Finanza Oficial al Desarrollo. Finalmente, se aludió a que las políticas de ayuda/cooperación china se guían por una serie de principios rectores claramente explicitados por el gobierno central y se apoyan en un esquema institucional donde la presencia estatal es determinante. Se destaca la clara orientación de muchos organismos hacia la promoción del comercio, inversión e internacionalización de la empresa.

Al considerar las prioridades geográficas de la política de ayuda/cooperación de China, alrededor del 80% de los fondos de ayuda externa se dirigen a Asia y África. Sin embargo, son 14 países de ALC que recibieron, entre 2001 y 2011, la mayor cuantía de cooperación económica, comparado con las regiones de África, Oriente Medio, Asia del Sur, Central y del Este, que se ha materializado, principalmente, en proyectos relativos a recursos naturales, con relevancia del sector de infraestructura.  En América del Sur sobresalen Venezuela, Argentina, Brasil y Ecuador.

Distribución Geográfica de los fondos de ayuda china en 2009. Fuente: State Council Information Office

Respecto a las modalidades de cooperación llevadas adelante por China, esta última declara oficialmente realizar cooperación bilateral, multilateral, trilateral y regional, con predominio de la primera, y se apoya en tres instrumentos principales, de los cuales pueden existir derivaciones: donaciones, préstamos sin interés y préstamos concesionales. En ALC, y particularmente en muchos países sudamericanos, destaca la figura de los préstamos a cambio de petróleo (commodity-backed loans/loans for oil), que constituyen el 69% del total de los préstamos chinos destinados a la región.

También se ha señalado que la ayuda china es provista en combinación con mecanismos de mercado, como el comercio y la inversión, lo que demostraría el acicate que representan estos últimos para la eficacia de la primera. Aunque se observa que las corrientes comerciales entre China y ALC se han incrementado a lo largo de los años, el intercambio dista de ser equitativo, a favor de la primera, no sólo a nivel cuantitativo (saldo comercial), sino también cualitativo, evidenciado a través del grado de procesamiento y valor agregado de los productos comercializados (a excepción de Costa Rica). Asimismo, y dada la incansable búsqueda de sus objetivos estratégicos en el ámbito latinoamericano, China ha comenzado a extender su red de acuerdos comerciales, a través de la firma de tratados de libre comercio y asociaciones estratégicas.

Se ha señalado, además, la existencia de una fuerte relación entre las corrientes comerciales e inversiones recíprocas. La creciente necesidad china por el abastecimiento de recursos naturales desde el exterior, sumada a la urgencia por captar mercados, se han transformado en plataforma a buena parte de las inversiones de grupos chinos en Latinoamérica, muchos de ellos empresas públicas, en los sectores petrolero y minero, infraestructura portuaria y transportes, entre otros. No obstante, la IED hacia ALC ha sido relativamente limitada y se ha dirigido en su mayoría hacia paraísos fiscales. Para el caso de América del Sur, destacan Brasil, Perú, Venezuela y Argentina, seguidos por Ecuador y Guyana.

Clasificación de destinos de IED China, 2009-2010 (en millones de dólares). Fuente: elaboración propia basada en datos de CEPAL (2012)

Implicancias  de la expansión china en América Latina y el Caribe

Ante el creciente interés chino en ALC por conseguir un acceso amplio a los recursos naturales y productos primarios, reforzar su presencia diplomática en la región y abrir mercados y oportunidades alternativas a sus bienes e inversiones, es preciso preguntarse acerca de las posibles implicaciones e impactos de su expansión económica global en las perspectivas de desarrollo latinoamericano. En este caso, la realidad de la trampa de la renta media provee el contexto para analizarlos. Por un lado, el ascenso de China puede ser considerado como una oportunidad para el desarrollo latinoamericano, basado en la complementariedad de las relaciones comerciales mutuas y en la expectativa del crecimiento a futuro de la IED china en la región. Los países latinoamericanos contarían con interesantes oportunidades en sectores como el agroalimentario, el industrial y el comercial, entre otros. Desde otra perspectiva, China también puede ser considerada como una amenaza dada la posible “primarización” de la estructura exportadora latinoamericana, así como los efectos en la desindustrialización nacional y regional.

Cabe entonces preguntarse: ¿qué puede y debe realizarse para extraer el mayor provecho de la relación con China al tiempo que se intenta un desarrollo integral en ALC? Se entiende que sería necesaria la generación de políticas macroeconómicas y financieras inteligentes y adecuadas al contexto, el desarrollo de reformas orientadas a lograr la distribución eficiente de los recursos y el cierre paulatino de las grandes brechas existentes con los países de Asia Oriental en cuanto a capital humano, activos económicos y tecnológicos. Específicamente, los gobiernos de ALC deben continuar desarrollando políticas públicas en el área de ciencia y tecnología, industria, infraestructura, fortalecimiento de la capacidad exportadora, educación y desarrollo social, orientadas a la capacitación de capital humano, financiamiento de proyectos productivos, fortalecimiento de la vinculación tecnológica y planificación estratégica a largo plazo, entre otros. Todo lo cual posibilitará movilizar recursos en pos del desarrollo humano de sus pueblos.

Citas

[1] Kobayashi, T. (2008). Evolution of China’s Aid Policy. Obtenido el 5 de enero de 2014 del sitio Web de JICA Research Institute: http://jica-ri.jica.go.jp/IFIC_and_JBICI-Studies/jica-ri/english/publication/archives/jbic/report/working/pdf/wp27_e.pdf.

[2] Cfr. en Banco Mundial (2012): http://datos.bancomundial.org/pais/china

[3] En el documento oficial China´s Foreign Aid White Paper (2011) se declara que China está realizando su mejor esfuerzo para proveer ayuda externa, asistir a los países receptores a fortalecer su capacidad de auto desarrollo, enriquecer y mejorar los medios de vida de las personas, y promover el crecimiento económico y el progreso social. Es a través de dicha ayuda que se han consolidado relaciones amistosas y de cooperación económica y comercial con otros países en desarrollo, se ha promovido la cooperación Sur-Sur y se ha contribuido al común desarrollo de la humanidad. Apoyada en los principios de igualdad y mutuo beneficio, la búsqueda de resultados sustanciales y la no imposición de condicionamientos políticos en los países receptores, la ayuda exterior china ha emergido como un modelo con sus propias características. 

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