Desarrollo humano y cultura

Leyes y políticas de género en Argentina (1985 a 2020)

Introducción: La relevancia de historizar los procesos de ampliación de derechos

En junio de este año resonaron dos noticias. La reglamentación de la Ley 27.521 de Sistema único normalizado de identificación de talles de indumentaria o Ley de Talles, y el debate y sanción de la Ley 27.636/2021 de Promoción del empleo formal para personas trans y travestis, es decir, aquellas personas cuya identidad de género autopercibida difiere de la asignada nacer.

¿Cuál es la relevancia de estas dos políticas? ¿Es solo un asunto de interés para quienes se ven afectadas/es? Seguramente para las personas gordas habrá menos barreras en el acceso a indumentaria y les trans y travestis tendrán mejores posibilidades de empleo. Sin embargo, esto va más allá de una población específica. Se trata de un proceso de ampliación de derechos humanos para las grandes mayorías rezagadas, excluidas y discriminadas durante siglos de la condición de ciudadanía por ser mujeres, porque su identidad de género autopercibida no se condice con la asignada al nacer o por su orientación sexual.  

Este proceso no es reciente, sino que viene desde hace décadas cuando las demandas feministas y de diversidad sexual lograron ingresar en los espacios institucionales internacionales y nacionales como asuntos que debían ser abordados políticamente. En los Setenta, se comprendió que para construir sociedades más democráticas y justas era necesario transformar las relaciones entre los géneros y las concepciones conservadoras y dicotómicas sobre estos, y, además, que los Estados tenían un papel decisivo en estos procesos. Se dio lugar entonces a una serie de reformas legales, implementación de políticas públicas y establecimiento de mecanismos institucionales que modificaron tanto las incumbencias de los Estados como sus formas y funciones. Este proceso político-institucional de abordaje de la discriminación sexual y de género está marcado por la complejidad que conlleva transformar relaciones y concepciones de carácter estructural y de raigambre histórico-cultural presentes en todos los órdenes de la vida: doméstico, cotidiano, comunitario, público, mercantil, productivo, institucional,  estatal, social e incluso en los propios movimiento sociales, de mujeres, feministas y lgttbiq+ (Bareiro, 2012; Anzorena, 2013; 2021; Guzmán, 2019).  

En las investigaciones que vengo desarrollando me he enfocado en los procesos de construcción y reconfiguración de las relaciones entre mujeres/colectivos lgttbiq+, Estado y ciudadanía, a través de las políticas públicas desde una perspectiva feminista. En este artículo realizaré un recorrido esquemático por los cambios legales que han dado lugar a políticas y mecanismos de reconocimiento/ampliación de derechos de género desde 1985 hasta la actualidad (Anzorena, 2021). Mi objetivo es compartir esta sistematización para ilustrar las modificaciones legales y normativas, pensando en esta Plataforma de información para políticas públicas (PPiP-UNCUYO) como una fuente de información para el conocimiento y la reflexión.  

Entenderemos en esta oportunidad a las políticas de género como aquellas que desde su diseño buscan intervenir de manera explícita en las condiciones de vida de las mujeres y colectivos lgttbiq+ para mejorarlas, ampliar derechos y derribar las relaciones desiguales[1] (Moser, 1998; Staubli, 1997). Y tomamos tanto las políticas que tienen un objetivo emancipatorio y de transformación que buscan eliminar las desigualdades y discriminación contra las mujeres y personas lgttbq+; como las que tienen un objetivo más delimitado que buscan atender alguna situación que afecta de manera específica a mujeres, lesbianas, gays, travestis, personas trans o no binaries en su condición de género.

Un recorrido por cuatro décadas de leyes y políticas de género en Argentina 

Desde la reinstauración democrática, en diciembre de 1983, Argentina emprendió un camino de revalorización y ampliación de los derechos humanos, que dio lugar a la sanción de más de cuarenta leyes y normas tendientes a abordar las desigualdades de género. A continuación, me centraré en las transformaciones legales.

En marzo de 1984 con la Ley 23.054 se aprueba la Convención americana sobre derechos humanos o pacto de San José de Costa Rica (1969) que inaugura esta etapa de retorno a los derechos humanos. Entre 1984 a 1989 se aprobaron e implementaron 8 leyes que fueron muy significativas en la ampliación de derechos para las mujeres.

1985:

Ley 23.179 de aprobación de la Convención sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW-ONU, 1979).

Ley 23.226 que otorga el derecho a pensión del cónyuge en las uniones de hecho

Ley 23.264 que establece la patria potestad compartida entre el padre y la madre en relación con los/as hijos/as menores de edad. Además, elimina toda distinción en la filiación, estableciendo la igualdad de los/as hijos/as nacidos/as fuera o dentro del matrimonio, ante la ley.

1986:

Decreto 2274/1986 que establece el derecho a decidir sobre la propia reproducción.

Ley 23.451 que aprueba el Convenio sobre la igualdad de oportunidades y de trato entre trabajadores y trabajadoras, producto de la 67º reunión de la Conferencia General de la O.I.T.

1987:

El presidente Raúl Alfonsín crea la Subsecretaría de la Mujer, dependiente de la Secretaría de Desarrollo Humano y Familia. Es el primer mecanismo institucional de género del país con estructura, presupuesto y el objetivo de promover la igualdad para las mujeres (MSyAS, 1994; Atschul, 2013).

Ley 23.515 que otorga el derecho al divorcio vincular y a volver a contraer matrimonio. Además, quita la obligación para las mujeres de establecer el domicilio en el del cónyuge y de llevar la preposición “de” y el apellido del esposo.

1988:

Ley 23.592 de penalización de actos discriminatorios, que entre otros actos señala la discriminación “por motivo de sexo”.

La década de los Noventa fue menos prolífica que el quinquenio anterior, sin embargo, el impulso ya estaba dado.

1990:

Ley 23.798 que declara de interés nacional a la lucha contra el SIDA o Ley Nacional de SIDA, que establece el requisito del consentimiento informado y reitera la confidencialidad frente al test y sus resultados[2].

Ley 24.012 de Cupo femenino, que determinó que al menos el 30% de las listas electorales de los partidos políticos estuviera ocupado por mujeres. Su autora fue la senadora radical y feminista mendocina Margarita Malharro y es la primera ley de este tipo sancionada en Latinoamérica.

1991:

Decreto 378/91 de creación del Consejo Coordinador de Políticas Públicas para la Mujer, dependiente de Presidencia, organismo que se transformó en el Consejo Nacional de la Mujer creado por Decreto 1426/92.

1994

Ley 24.417 de protección contra la violencia familiar que a pesar de sus limitaciones significó cuestionar la naturalización de la violencia contra las mujeres en el ámbito doméstico.

Ley 24.429 que habilita a las mujeres a ingresar al Servicio Militar Voluntario.

En la reforma de la Constitución Nacional se incluyen la CEDAW y el Pacto de San José de Costa Rica, dándoles rango constitucional a estos importantes mecanismos internacionales.

1995:

Ley 24.453 que eliminó el delito de adulterio del Código Penal.

Ley 24.515 de creación del Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI) con el objeto de elaborar políticas nacionales y medidas concretas para combatir la discriminación, la xenofobia y el racismo, impulsando y llevando a cabo acciones a tal fin.

Ley 24.660 que establece que las penas privativas de libertad deben ser cumplidas en establecimientos según el sexo, a cargo de personal femenino y brindarse atenciones específicas para las internas embarazadas y con hijos/as lactantes

En los 2000, y posterior a la crisis de 2001, observamos una revigorización de las políticas de género, impulsada por diferentes sectores y organizaciones sociales y no sólo feministas y de diversidad sexual.

2000:

Ley 25.273 de creación de un Régimen Especial de Inasistencias Justificadas por razones de gravidez para alumnas que cursen en todos los niveles en todas las jurisdicciones.

2002:

Ley 25.584 que prohíbe en los establecimientos de educación pública toda acción institucional que impida el inicio o continuidad del ciclo escolar a alumnas embarazadas.

Ley 25.674 de Asociaciones Sindicales donde se establece que la participación femenina en las unidades de negociación colectiva de las condiciones laborales tiene que ser representativa de la cantidad de trabajadoras en la rama o actividad de que se trate, integrar mujeres en cargos electivos y representativos de las asociaciones sindicales y los porcentajes de dicha representación.

Decreto 1195/2002 de creación del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales de la Presidencia de la Nación, conformado por tres instrumentos de gestión entre ellos el Consejo Nacional de la Mujer cuya función quedó vinculada mayormente con la atención de la violencia contra las mujeres con énfasis en la gestión comunitaria y desarrollo social (Anzorena, 2013; 2015).

2003:

Ley 25.673 de creación del Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable.

2004:

Ley 25.929 de parto respetado

2005:

Ley 26.061 de protección integral de los derechos de las niñas, niños y adolescentes, con énfasis en la eliminación de la discriminación de género.

2006:

Ley 26.130 que regula el acceso a la contracepción quirúrgica para toda persona mayor de 18 años con el sólo consentimiento informado.

Ley 26.150 que establece el derecho a recibir educación sexual integral en los establecimientos educativos públicos, de gestión estatal y privada de todas las jurisdicciones, y crea el Programa Nacional de Educación Sexual Integral (conocido como ESI por sus siglas).

Ley 26.171 que aprueba el Protocolo Facultativo de la CEDAW que le da al país mecanismos jurídicos de exigibilidad para el cumplimiento de la Convención CEDAW.

2007:

El Ministerio de Salud de la Nación, impulsó una serie de protocolos de garantía para la atención humanitaria del postaborto y los abortos no punibles de acuerdo con el Código Penal. Así surge el primer “Protocolo de atención de aborto no punible” base de las modificaciones que se fueron dando en 2010 y 2015, hasta llegar a 2019 al “Protocolo para la atención integral de las personas con derecho a la interrupción legal del embarazo”.

2008:

Ley 26.364 de Prevención y sanción de la trata de personas y asistencia a sus víctimas.

2009:

Ley 26.485 de Protección integral para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres.

            Si la ley 26.485 marca un hito a nivel de defensa del derecho de las mujeres a vivir una vida sin violencia, la nueva década de 2010 abre con una ampliación de derechos para los colectivos de diversidad sexual vanguardista a nivel mundial.  

2010:

Ley 26.618 de Matrimonio Igualitario, que permite contraer matrimonio civil a personas del mismo sexo.

2012:

La Corte Suprema de Justicia se pronuncia a través del Fallo F.A.L. sobre la causal violación para acceder al aborto. Aclara que el embarazo producto de violación no está penado independientemente de las capacidades de quien gesta, exhorta al Poder Ejecutivo a disponer los medios para acceder a las interrupciones del embarazo en los casos que permite el Código Penal y sienta las bases para demostrar la constitucionalidad de la legalidad del aborto voluntario en Argentina.

Ley 26.738 de delitos contra la integridad sexual, que quita la figura del avenimiento para exculpar al violador.

Ley 26.743 de Identidad de género, que reconoce el derecho de las personas a ser tratadas y registradas legalmente con la identidad genérica autopercibida y al acceso a tratamientos médicos para la adecuación a dicha identidad.

Ley 26.791 que agrava los homicidios relacionados con la violencia de género, tipifica la figura del feminicidio y los crímenes de odio en el Código Penal (UFEM, 2016).

Ley 26.842, que modifica la Ley 26.364 de Prevención y Sanción de la Trata de Personas y Asistencia a sus Víctimas. Esta modificación amplía las condenas para los delitos de trata, acelera el proceso judicial, elimina el consentimiento de la víctima como elemento exculpatorio (Sommer, 2017).

2013:

Ley 26.862 que garantiza de forma gratuita el acceso integral a los procedimientos y técnicas médico-asistenciales de reproducción médicamente asistida, a toda persona mayor de edad, independiente del estado civil u orientación sexual.

2015:

La multitudinaria marcha Ni Una Menos del 3 de junio de 2015 impactó en los modos en que los ámbitos de decisión política verían al sujeto político “las mujeres” y cambiaría el abordaje de la cuestión de la violencia y los femicidios, dirigiendo recursos a estas problemáticas.  

Decreto 228/2015 del presidente Mauricio Macri, designa titular del Consejo Nacional de la Mujer a Fabiana Tuñez, lesbiana y feminista, que trabajaba sobre los femicidios desde el activismo en la organización La Casa del Encuentro.

2017:

Decreto 698/2017 de creación del Instituto Nacional de las Mujeres como organismo descentralizado en la órbita del Ministerio de Desarrollo Social, cuya función sería diseñar políticas para la implementación de la Ley 26.485 y se lanza el Plan Nacional de Acción para la Prevención, Asistencia y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres (2017–2019)[3].

Ley 27.412 de Paridad de género en ámbitos de representación política que reemplaza la Ley de cupos. Establece que en las listas se debe intercalar mujeres y varones para garantizar la paridad.

2018:

Obtiene media sanción el proyecto de ley de interrupción voluntaria del embarazo impulsado por Campaña Nacional por el Derecho al Aborto Legal, Seguro y Gratuito. Fue rechazada en el Senado, pero dejó sentadas las bases de la legitimidad del reclamo.

Ley 27.452 o Ley Brisa, que estipula un régimen de reparación económica para las niñas, niños y adolescentes cuya madre, padre o afín haya muerto a causa de violencia de género o dentro de la familia.

2019:

Se reabre la oficina de ONU Mujeres en Argentina. 

Ley 27.499 o Ley Micaela que establece la capacitación obligatoria en la temática de género y violencia contra las mujeres para todas las personas que se desempeñen en la función pública en todos los niveles, jerarquías y poderes del Estado. Además, indica los mecanismos de implementación, la institución responsable de la aplicación y el seguimiento.

Ley 27.521 de Sistema único normalizado de identificación de talles de indumentaria, impulsado por organizaciones que promueven la diversidad de cuerpos.

Decreto 7/2019 de creación del Ministerio de Mujeres, Género y Diversidad que amplía las incumbencias y suprime al INAM. Aborda problemas relativos a las violencias de género y femicidio, la diversidad sexual y de género, participación política y trabajo de cuidados.

La década de 2020 inicia con los movimientos feministas en la cúspide de su fuerza política y capacidad de incidencia. Sin embargo, en marzo se declara la emergencia sanitaria por la pandemia global de COVID19, con medidas de aislamiento social y confinamiento en las viviendas. Esta situación dejó al descubierto tanto la sobrecarga en las tareas de cuidados y domésticas como la precariedad laboral y de subsistencia de las mujeres y personas lgttbiq+, problemas escasamente abordados por las políticas.

2020:

Decreto 721/2020 de cupo laboral para personas trans en el Sector Público Nacional, que establece que los cargos deberán ser ocupados por personas trans en una proporción no inferior al 1%

Ley 27.610 de acceso a la interrupción voluntaria del embarazo

Ley 27.610 de atención y cuidado integral de la salud durante el embarazo y la primera infancia.

2021:

Decreto 14/2021 que promulga la Ley 27.610 sustituyendo “salud integral” por “salud” solamente.

Resolución ministerial 1531/2021 se presenta el Protocolo para la atención integral de las personas con derecho a la interrupción voluntaria y legal del embarazo (IVE/ILE).

A la ley de cupo laboral trans se agrega el Decreto presidencial N°476/21 que incorporar la nomenclatura “X” en el Documento Nacional de Identidad y Pasaporte para ciudadanos/as/xs argentinos/as/xs como opción para las personas que no se identifiquen como varón “M” o como mujer “F”.

Reflexiones finales: límites y desafíos de transformar las relaciones estructurales

Estos 35 años de modificaciones legales y políticas de género que implican reconocimiento y ampliación de derechos giran en torno a ciertas situaciones socialmente problemáticas: abordaje de la discriminación en diversos ámbitos, los femicidios, las violencias y situaciones de vulnerabilidad, ejercicio de las sexualidades, regulación de los eventos reproductivos y participación política. Otros problemas son escasamente abordados: la redistribución de las riquezas o los efectos de la degradación ambiental de acuerdo con los géneros, las tensiones entre trabajo productivo y reproductivo, la tolerancia social al desempleo femenino, por mencionar algunos. Todas estas normativas dieron lugar a mecanismos, articulaciones y redes de planificación e implementación de políticas, planes y programas, que han tenido mayor o menor efectividad, impacto, límites y posibilidades en relación con los problemas que abordan y desde dónde se abordan.

Si bien desde hace décadas las feministas llaman la atención de la necesidad de formar e involucrar a todos los niveles de decisión políticas, recién después de 35 años, casi 40 leyes y miles de femicidios y muertes evitables, los/as funcionarios/as consideraron la posibilidad de que las políticas no se limiten a las víctimas, dando lugar a la Ley Micaela.  

Claramente la voluntad política, o su falta, no es la única herramienta para frustrar la implementación de una política, y la buena voluntad tampoco es suficiente para que una ley sea efectiva en lo que se propone. Necesita presupuesto, capacidad de planificación y gestión, personal especializado en la problemática que se aborda, idoneidad, y alta capacidad de evaluación y autocrítica.

Afortunadamente los feminismos y los colectivos lgttbiq+ han sabido transformar sus demandas políticas en problemas socialmente reconocidos y vigentes en las agendas políticas, dando lugar a este recorrido por uno de los hilos de la compleja trama que implica la transformación y construcción de sociedades más justas y sin discriminación.  

Referencias citadas

Anzorena, Claudia (2013). Mujeres en la trama del Estado: una lectura feminista de las políticas públicas. Mendoza: EDIUNC.

Anzorena, Claudia (2015). ¿Qué implica la protección social para las mujeres? Un análisis feminista de las políticas sociales y de igualdad en Argentina. OXÍMORA Revista Internacional de Ética y Política (7), 99-118.

Anzorena, Claudia (2021). Cuatro décadas de políticas de género en Argentina. Un recorrido por los cambios normativos de 1985 a 2020 desde una perspectiva feminista. En: Anzorena, C.; Schwarz, P. y Yañez, S. (coord.) Reproducir y sostener la vida. Abordajes feministas y de género interdisciplinarios del trabajo de cuidados. Buenos Aires: Teseo.

Atschul, M. (2013). Zita C. Montes de Oca: la funcionaria y la feminista. En: Ubeira S. P., Las mujeres conquistando derechos, en los 30 años de democracia. Buenos Aires: APDHA, pp. 23-36.

Bareiro, Line (2012). Avances y desafíos para la participación política de las mujeres. En Lidera: participación en democracia. Experiencias de mujeres en el ámbito social y político en la Argentina.  Buenos Aires: ELA.

Guzmán, Virginia (2019). Prólogo. En Rodríguez Gustá A. L., Marchas y contramarchas en las políticas locales de género. Dinámicas territoriales y ciudadanía de las mujeres en América Latina (pág. 296). CABA: CLACSO.

MSyAS (1994). La situación de la mujer en Argentina (Informe para la CEPAL). Buenos Aires: Ministerio de Salud y Acción Social. Disponible en: http://www.bnm.me.gov.ar/giga1/documentos/EL000258.pdf

Sommer, Christian G. (2017). Trata de personas en Argentina. Sus recientes implicancias de persecución y asistencia a víctimas. Boletin Mexicano de Derecho Comparado, 50(148), 393–425.

Staubli, Diana (1997). Políticas públicas con perspectiva de género en Vicente López. En Gómez P. (comp.), Mujeres en los 90. Legislación y políticas públicas. Provincia de Buenos Aires: Centro Municipal de la Mujer de Vicente López.

UFEM. (2016). Homicidios agravados por razones de género: femicidios y crímenes de odio. Análisis de la aplicación de la ley 26.791. Ministerio Público Fiscal de la Nación. Buenos Aires: Unidad Fiscal Especializada en Violencia contra las Mujeres.

[1] Entendemos las desigualdades como un entramado complejo entre la racialización, la clase, el género, la orientación sexual, la procedencia y la ubicación geopolítica.

[2] Si bien esta norma fue muy relevante, actualmente diferentes organizaciones impulsan la sanción de una nueva ley que declare de interés público nacional la respuesta integral a la infección por el VIH, las hepatitis virales y las infecciones de transmisión sexual.

[3] https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/plannacionaldeaccion_2017_2019ult.pdf