Educación

Lo político de las políticas públicas: el ítem aula

Introducción

El presente artículo parte de la investigación realizada en el marco de nuestra tesina de grado para la Licenciatura en Ciencia Política y Administración Pública, presentada en julio de 2018.

En marzo de 2016 se crea por decreto del gobernador de la provincia de Mendoza, Alfredo Cornejo, un adicional salarial para los y las docentes de todos los niveles y modalidades que no cuenten con más de tres faltas al mes, denominado “ítem aula”. De esta manera, con la promulgación del Decreto 228 de 2016, ratificado por la Ley 8847/16, se le pone fin al proceso paritario docente.

Luego de seis reuniones paritarias, en las que el Sindicato Unido de los Trabajadores de la Educación (SUTE) rechazó las ofertas realizadas por el gobierno, especialmente por contener el ítem aula, el Ejecutivo dio por terminada la negociación al no estar dispuesto a retirar este adicional de la propuesta. Así pues, el ítem aula quedó configurado como un adicional remunerativo, no bonificable, que se calcula en base al 10% sobre el básico, estado docente, antigüedad y zona. Dentro de los docentes que lo perciben se incluyen aquellos que se encuentren con licencias ordinarias, por maternidad, por motivo de accidente o enfermedad profesional avaladas por la ART, y aquellos que registren hasta 3 inasistencias al mes o 10 al año, siendo éstas no acumulables. ´

Con esta política se generaron grandes controversias entre el Estado Provincial y los dos sindicatos mayoritarios que representan al gremio docente en Mendoza, el SUTE y el Sindicato Argentino de Docentes Particulares (SADOP). Cabe mencionar que, a los fines de nuestro trabajo, centramos la mirada en el SUTE como actor sindical central, por ser la organización del sector docente con mayor cantidad de afiliados en la provincia de Mendoza.

Es por esto que, partiendo de la concepción de que las políticas públicas no son neutrales, sino que son producto de una visión subjetiva sobre la realidad e implican un posicionamiento de parte de los tomadores de decisiones; dicha coyuntura resultó interesante para el análisis del juego político en el proceso de formulación, implementación y evaluación de esta política.

El juego político en la construcción de políticas públicas

En principio, es importante mencionar que adoptamos la definición de políticas públicas de Subirats (2008), quien las especifica como:

"Una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos (cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían) a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo. Este conjunto de decisiones y acciones da lugar a actos formales, con un grado de obligatoriedad variable, tendientes a modificar la conducta de grupos sociales que, se supone, originaron el problema colectivo a resolver (grupos-objetivo), en el interés de grupos sociales que padecen los efectos negativos del problema en cuestión (beneficiarios finales)" (Subirats, 2008:8).

A lo largo de la lectura de diversos autores especializados en la temática, observamos que las políticas son un espacio crítico de consenso y conflicto, que puede cristalizar o malograr la representatividad y constitucionalidad de los gobiernos. Es por esto que, siguiendo a Aguilar Villanueva, “gobernar un Estado implica elegir ciertos valores y criterios. Sin embargo, no es la simple decisión deliberada del actor gubernamental, sino que deben incluirse las expectativas de diferentes actores involucrados” (Aguilar Villanueva, 1992:15).

Es entonces, una estrategia de acción colectiva, producto de la discusión y persuasión recíproca de muchos actores políticos y gubernamentales, participantes en su formulación, aprobación e implementación. En este sentido, resulta interesante tomar a Scartascini (2011), quien describe al proceso de elaboración de políticas como un conjunto de negociaciones e intercambios (o transacciones) entre actores políticos.

Así, siguiendo esta perspectiva, el potencial de las recetas de política para lograr resultados positivos depende, en gran medida, de la calidad del proceso de formulación a través del cual se debaten, se aprueban y se implementan. Es decir, diversas características importantes de las políticas públicas dependen fundamentalmente de la habilidad de los actores políticos para lograr resultados cooperativos, de su capacidad para lograr acuerdos y hacerlos cumplir en el tiempo.

Teniendo en cuenta que las políticas públicas conforman un espacio donde confluyen intereses contrapuestos y fuerzas políticas, la pregunta que guió la investigación apuntó a conocer las características del proceso a través del cual se debatió, aprobó e implementó el ítem aula en la provincia de Mendoza., entendiendo que se identificó por la relación tensa entre los actores claves, lo que a su vez implicó una definición no cooperativa del problema reflejada a lo largo de todo el ciclo de la política pública.

Si bien existen diversos enfoques para explicar el contexto político en la formulación de políticas públicas, utilizamos el enfoque analítico del ciclo de formación de políticas, y para responder a nuestro interrogante adoptamos la propuesta de Subirats (2008), y realizamos una descripción integral del ciclo heurístico de la medida seleccionada, complementándola con un análisis transversal y profundo centrado en los actores, sus recursos y el marco institucional dentro del cual tienen lugar sus interacciones.

En este sentido, los objetivos que nos planteamos al momento de comenzar nuestra tesina, en orden de lograr analizar este proceso, fueron identificar a los actores claves y comprender las relaciones, alianzas y conflictos presentes entre ellos; indagar las reglas institucionales que enmarcaron sus interacciones, y establecer los ajustes y filtros que tuvieron lugar durante el proceso estudiado.

Las técnicas de recolección de datos que aplicamos fueron entrevistas en profundidad a los actores intervinientes, y el análisis documental, que incluyó la consulta de fuentes secundarias tales como normativas, trabajos académicos, informes estadísticos y otras publicaciones como material periodístico.

En lo referente a las entrevistas, por el actor sindical, logramos conocer la posición de SUTE, SADOP Y CTERA; también entrevistamos a legisladores de distintos partidos políticos según el criterio de mayor representación en las cámaras. Es importante mencionar que, ante la imposibilidad de entrevistar a funcionarios provinciales relacionados con la temática, expusimos el mapa cognitivo de este actor a través de notas periodísticas y declaraciones oficiales.

Respecto al análisis documental lo más relevante responde al material periodístico, recabado a través de un rastreo en la Biblioteca General San Martín de las tapas de los diarios Los Andes y UNO, por ser los de mayor tiraje a nivel provincial;  al estudio de las actas que enmarcaron el proceso de negociación paritario, obtenidas a través de la Subsecretaría de Trabajo y Empleo de la Provincia; el análisis de datos estadísticos publicados por la Dirección General de Escuelas en cumplimiento de la Ley de Responsabilidad Fiscal; y finalmente el fallo de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza sobre la constitucionalidad del ítem aula.

Conclusiones

A lo largo de la investigación pretendimos realizar un análisis profundo del ciclo heurístico del ítem aula; complementándolo con un estudio transversal de los actores, sus recursos y capacidades, así como del marco normativo que regula sus interacciones. Todo ello en orden de describir las particularidades que caracterizaron el proceso de debate, aprobación e implementación de esta política.

Por un lado, en consonancia con la hipótesis de que las políticas públicas no son espacios neutrales sino que en ellos confluyen intereses contrapuestos y fuerzas políticas, concluimos que el juego entre actores durante la formulación del ítem aula se caracterizó por ser tenso debido al fuerte enfrentamiento entre el Gobierno Provincial y el Sindicato Unido de Trabajadores de la Educación.

Asimismo, es importante reconocer el rol de otros actores que también formaron parte de la política en cuestión. Tal es el caso de los sindicatos docentes, como SADOP y CTERA que acompañaron el reclamo del SUTE en busca de la unidad sindical; así como el del Poder Legislativo y Judicial de Mendoza que intervinieron posteriormente a la sanción, en instancias de validación y legitimación. Sin embargo, en lo que respecta a estos dos últimos actores, es necesario aclarar que no actuaron en forma unánime sino que, dentro de ambos aparatos -Legislativo y Judicial-, también convivieron y se enfrentaron diversas posturas respecto a lo que el ítem aula representa en cuanto a salario y a los derechos adquiridos por los/as trabajadores/as de la educación.

En lo referido al ciclo heurístico, respecto a la definición del problema, se observa que, si bien tanto el SUTE como el Ejecutivo entienden al ausentismo docente como un obstáculo para el buen desenvolvimiento del sistema educativo, difieren en cuanto al análisis de sus causas. El gobierno argumenta que el desmedido pedido de licencias tiene como causa directa el abuso por parte de los/as docentes, y en contraposición, el SUTE entiende que la problemática se encuentra principalmente ligada a la ineficacia burocrática de Salud Laboral.

Además, la tensión durante esta etapa se intensifica debido al desacuerdo en torno a dos puntos: la comparación del nivel de licencias del sector docente con otros sectores, sin tener en cuenta la composición predominantemente femenina del gremio y la carga social que esto implica; y la presunción de que el/la docente abusa de las licencias sin pruebas ni un diagnóstico integral sobre las causas de la problemática.

Posteriormente, vemos que la etapa de formulación se relaciona con la capacidad de los actores políticos para alcanzar y hacer cumplir acuerdos. El análisis realizado en torno a las actas del proceso paritario muestra el fracaso cooperativo luego de seis reuniones que reflejan, tanto la tensión entre actores como la falta de alternativas y arreglos durante este periodo. En este contexto, consideramos que uno de los puntos de inflexión en materia de cooperación fue la imposibilidad de consensuar acerca de una solución al ausentismo docente, lo que nos remite nuevamente a las distintas concepciones de los actores sobre la problemática. La rígida relación entre el SUTE y el Ejecutivo, durante esta fase, puede verse reflejada en las entrevistas realizadas a miembros sindicales, quienes coinciden en resaltar la falta de diálogo.

En resumen, a lo largo del trabajo queda demostrado que el juego político entre actores, durante el proceso de debate, aprobación e implementación del ítem aula, mostró ser no cooperativo y especialmente tenso. A su vez, entendemos que la imposibilidad de llegar a un acuerdo en relación a la definición del problema generó obstáculos a lo largo de todo el ciclo, en detrimento de lograr construir una política pública más efectiva, más sostenible y más flexible. Sostenemos que, de haberse dado un consenso en torno a la visión sobre las causas de la problemática y su respectiva solución, podría haberse evitado algunos de los filtros detectados. Finalmente, retomamos la propuesta de algunos de los actores involucrados, que consideran que una política más efectiva para abordar el ausentismo docente es la construcción de un plan de reforma del sistema de Salud Laboral.

Referencias Bibliográficas

Aguilar Villanueva, L. (Ed.). (1992). La hechura de las políticas públicas. D. F, México: Miguel Ángel Porrúa.

Scartascini, C., Spiller, P., Stein, E., Tomassi, M. (Ed.) (2011) El juego político en América Latina ¿Cómo se deciden las políticas públicas? Colombia: BID.

Subirats, J. (Ed.). (2008) Análisis y gestión de políticas públicas. Barcelona, España: Ariel.