Ambiente y ordenamiento territorial

Metodología para la localización de barrios de operatorias estatales

1. Introducción

Problemática

El problema se plantea como “la dificultad que poseen miles de personas en América Latina para acceder a un hábitat adecuado”.

Aseveración que se sustenta en las mediciones desarrolladas por PNUD y CEPAL (2013) que conforman el Índice de Desarrollo Humano y el grado de pobreza en América Latina, respectivamente, desde una nueva propuesta de enfoque multidimensional.

Un factor importante a resolver vinculado estrechamente a la superación de la pobreza y la sostenibilidad del medio ambiente es el referido a las condiciones de hábitat de las personas que presentan mayores carencias. El PNUD, (2009) considera a la pobreza no solo como una condición socioeconómica sino como privación de ciudadanía, ya que remite a la falta de titularidad de derechos sociales y de participación en el desarrollo. Asimismo pone el énfasis en el hábitat desde el enfoque del desarrollo humano en cuanto a que el mismo es considerado una dimensión básica para el desarrollo de sus capacidades.

La marcada segregación socio – espacial de las ciudades latinoamericanas puede comprenderse, entre otros factores, por las grandes desigualdades sociales (tanto en el ingreso como en el acceso a otros bienes sociales: infraestructuras y servicios urbanos) que presentan, donde aproximadamente 222 millones de personas (10% de la población) recibe el 48% de los ingresos totales de la región, mientras que los más pobres sólo tienen acceso a un 2% del total de las ganancias (PNUD, 2012:5).

En el libro Un espacio para el desarrollo: Los Mercados de Vivienda en América Latina y El Caribe (Bouillon, C.(Ed.), 2012) se señala que si bien en América Latina y el Caribe, en las últimas décadas han habido avances en materia de vivienda -como por ejemplo la provisión de agua y energía-, de las 130 millones de familias que viven en ciudades, 5 millones todavía comparten la vivienda con otra familia, 3 millones viven en viviendas irreparables y 34 millones carecen de títulos de propiedad, agua potable, saneamiento, pisos adecuados o espacio suficiente; muchas de estas viviendas están situadas en barrios que carecen de facilidades urbanas básicas como transporte público, parques y hospitales.

Además las políticas de vivienda implementadas presentan, en general, un enfoque sectorial que no permite definir una verdadera política de hábitat; siendo vital dar a las condiciones de localización la importancia que ameritan; reconociendo e implementando acciones concretas que modifiquen la fuerte relación que existe entre el mercado de suelo - el mercado de la vivienda y las distintas lógicas de apropiación del territorio a fin de lograr el acceso a un hábitat adecuado por parte de los sectores más vulnerables.

Se considera un “hábitat adecuado” (ver esquema Nº 1) a aquel que le permite a las personas no sólo la seguridad jurídica en la tenencia de una vivienda en condiciones de habitabilidad, asequibilidad, gastos soportables, espacio suficiente para el desarrollo de las capacidades humanas; sino también que el lugar en que se localizan o características de su entorno aseguren el acceso a las infraestructuras básicas, equipamientos sociales (educación, salud, esparcimiento, otros), ambiente sano, adecuación cultural y acceso a opciones de empleo; en resumen, el derecho a acceder a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad, incluido el acceso a la tierra de manera no discriminatoria y participando en la adopción de decisiones de localización (2).

Conceptualización que refuerza la importancia de avanzar en una nueva visión integral y transversal de las políticas públicas, con la convicción de que, como lo expresara Guimaraes (2002, 60-69),…“el rol del Estado es único porque trasciende la lógica del mercado mediante la salvaguarda de valores y prácticas de justicia social y de equidad e incorpora la defensa de los llamados derechos difusos de la ciudadanía, necesario, porque la propia lógica de la acumulación capitalista requiere de la oferta de “bienes comunes” que no pueden ser producidos por actores competitivos del mercado; e indispensable, porque se dirige a las generaciones futuras y trata de aspectos y procesos caracterizados por ser no-sustituibles”.

Objetivos

El objetivo del presente artículo es presentar los avances en cuanto a los resultados de la investigación aplicada desarrollada como Tesis de la Maestría en Ordenamiento del Territorio, cuyo título es: “Criterios de selección de terrenos para viviendas de interés social”, aprobada en abril de 2011.

El principal objetivo de la misma fue identificar criterios, variables e indicadores e integrarlos en una herramienta que permita definir la localización de terrenos para conjuntos habitacionales en función de la consideración integral del hábitat, lo que permitió obtener una visión conjunta del terreno y su entorno y comprobar la incidencia negativa de políticas y acciones desarticuladas entre sí en la configuración del territorio.

En el marco de la gestión de políticas públicas cabe destacar que la metodología propuesta, en una versión preliminar, fue aplicada en más de 300 terrenos presentados por entidades intermedias y empresas constructoras (entre el período 2005 – 2008) para la ejecución de proyectos habitacionales financiados por el Estado Provincial, siendo formalizada por Resoluciones Nº 672/05 y 732/07 del Instituto Provincial de la Vivienda. Esto permitió el ajuste de la misma y la realización de aportes para la toma de decisiones de localización más acordes al acceso a un hábitat adecuado.

Con posterioridad, dichos resultados fueron adecuados en el marco de los procesos de elaboración y redacción final del Proyecto de “Plan Provincial de Ordenamiento Territorial para la Provincia de Mendoza” propuesto por especialistas de la Universidad Nacional de Cuyo y CONICET, conformando el Anexo 7 del mismo: “Metodología para la localización de barrios de operatorias estatales”, metodología que se enmarca dentro de la concepción de una gestión del hábitat como sistema integral dentro de las políticas públicas (ver esquema Nº 3).

Actualmente se amplía el tema mediante el proceso de investigación que se está llevando a cabo en el marco de una tesis doctoral, proponiendo un estudio comparativo en países de América Latina sobre la concepción del hábitat en Políticas y/o Planes de Ordenamiento Territorial.

Esquema Nº 1:

Fuente: Liceda, S.  (2015). En base a Pacto internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Obs. Gral.  Nº 4: el derecho a una vivienda adecuada y como contrapartida a Barreto y otros (2015:171. Gráfico 8)

2. Contexto

La construcción de barrios, tanto con financiamiento estatal como de entidades intermedias con autofinanciamiento y privados, ejerce en forma permanente un fuerte impacto sobre el territorio (3).

El mayor nudo crítico se presenta en la multidimensionalidad de los aspectos involucrados en la definición de localización de los conjuntos habitacionales; multidimensionalidad dada por aspectos tanto políticos administrativos como económicos financieros, legales, sociales, físico ambientales y culturales.

Cada uno de ellos cuenta con una diversidad de actores que responden a una multiplicidad de intereses que propugnan por la apropiación del espacio, conformando territorios “ordenados” bajo distintas lógicas.

Las fuerzas que intervienen pueden agruparse en procesos naturales y procesos sociales que interactúan conformando las estructuras territoriales, las que deben analizarse de manera integral y sistémica, considerando su interdependencia, escalaridad y temporalidad.

En cuanto a la accesibilidad al suelo, es importante el concepto que expresara Reese,E. (2005:9) en cuanto a que…

”Si hablamos de las características intrínsecas del suelo encontramos que lo que se transa en el mercado no son las características físicas del predio sino su ubicación, su localización dentro de la ciudad y su emplazamiento respecto de las ventajas que ofrece el suelo urbano.

El mercado del suelo es un mercado de localizaciones, el precio del suelo está pagando el acceso a lo que sucede en el entorno inmediato, la pertenencia a un barrio y la inserción en el contexto urbano más amplio. Son varios los factores que inciden en la conformación del precio del suelo,…los más relevantes son: factores intrínsecos del predio: accesibilidad, calidad urbana – paisajística – ambiental, disponibilidad de infraestructura y equipamiento; factores macro: estructura socio – económica, demanda locacional, etc.; factores culturales: imágenes inerciales – inercia de la historia del lugar, convenciones urbanas; factores externos: proyectos públicos y privados, normas de planificación, carga tributaria (tasas, impuestos, etc.)”

Para regular el mercado del suelo, es el Estado uno de los actores más influyentes a pesar de tomar un rol aparentemente neutro. ….”El Estado actúa como un agente constructor y proveedor de equipamiento, infraestructuras y servicios urbanos, como regulador de las actividades urbanas a través de las normas urbanísticas y como agente fiscal a través de los impuestos y tasas. … se puede utilizar un amplio menú de herramientas para la recuperación de plusvalías y por ende para mejorar las condiciones de financiamiento de la administración local”.

En este contexto, el Art. 34 de la Ley Nº 8051 de Ordenamiento Territorial y Usos de Suelos de la Provincia de Mendoza  refuerza la evaluación de impacto ambiental a través de la incorporación de aspectos territoriales (geográficos, sociales y económicos – financieros) solicitando la actualización del Decreto Reglamentario Nº 2109/94 de la Ley Nº 5961/93. Esto supone un avance importante debido a que hasta ahora, en el caso de localización de barrios, no se ha logrado trascender el mero cumplimiento formal de la Ley de Ambiente de la Provincia, con incorporación de medidas mitigadoras que responden, en general, a minimizar los impactos ambientales negativos durante la ejecución de las obras. En pocos casos se ha logrado contar con una visión integral de todos los factores territoriales involucrados.

Adicionalmente y siguiendo lo expresado en el Informe Aportes para el Desarrollo Humano en Argentina (PNUD, 2009) en cuanto a la necesidad de construcción de capacidades institucionales en el sector público como proceso directamente vinculado al fomento del “buen gobierno”, uno de los desafíos es vencer la inercia en la gestión del territorio, logrando la aplicación efectiva de la Ley Nº 8051/09 de la Prov. de Mendoza a través de los Instrumentos contemplados en la misma, los que deben mantener homogeneidad procedimental y unicidad de criterios técnico – científicos.

Se propone, con la herramienta metodológica que se presenta, aportar en tal sentido. Es decir, al aplicar criterios técnico – científicos uniformes para la selección de terrenos para la construcción de conjuntos habitacionales, se podrá lograr un emplazamiento sostenible de los grupos sociales involucrados en beneficio de todos los actores sociales; reduciendo los costos de inversión que tarde o temprano el Estado debe enfrentar, las externalidades negativas ambientales y la fragmentación socio – territorial creciente.

Esta herramienta, debe ser acompañada por otras medidas relacionadas a fin de poder garantizar el acceso a un hábitat adecuado y promover una mayor equidad socio – territorial (coordinación de las políticas públicas, el desarrollo de capacidades para la gestión pública, la aplicación de instrumentos económicos, así como de gestión, ejecución, coordinación y complementación, etc.).

Una de las medidas estructurales necesarias es el cambio conceptual de las políticas públicas desde una visión territorial sectorial enfocada en el “producto” (vivienda, escuela, centro de salud, etc.), hacia una visión integral y transversal de la problemática social.

Es por ello que se propone una gestión integral del hábitat, como un sistema en que cada Organismo con injerencia territorial (IPV, Organismos Prestadores de Servicios, Ministerio de Salud, DGE, Ministerio de Infraestructuras, Ministerio de Deportes, Ministerio de Transporte, etc.) aporta de manera coordinada y concertada a fin de dar solución integral a una problemática específica de hábitat. Principalmente a través de la articulación de los planes de acción, financiamiento compartido y nuevos mecanismos de participación y de aplicación de criterios uniformes para el otorgamiento de factibilidades de obras.

Este enfoque es superador a las anteriores visiones sectoriales ya que las integra en una visión sistémica que se funda en el reconocimiento de la comunidad y sus propias necesidades territorializadas, reforzando los procesos de descentralización en la gestión de las políticas públicas desde una mirada del “bien común”. No supone la creación de un Órgano Superior Estatal sino la coordinación y complementación de políticas públicas (ver esquema Nº 2: secuencia temporal – conceptual de la Política de Vivienda de la Provincia y Propuesta de Gestión Integral del Hábitat).

Esquema Nº 2: Secuencia temporal – conceptual de la Política de Vivienda de la Provincia y Propuesta de Gestión Integral del Hábitat

Fuente: elaboración propia en base a investigaciones anteriores y propuesta de especialistas UNCuyo – CONICET  Plan Provincial de Ordenamiento Territorial para Mendoza, 2014.

3. Metodología - Enfoque sistémico 

Se aborda el proceso de desarrollo de la herramienta a través de un enfoque sistémico que permite contemplar las relaciones que se establecen entre los distintos elementos que conforman el sistema territorial (4).

Se desarrolla un esquema conceptual base (ver esquema Nº 3) tomando conceptos vertidos por Milton Santos (2000), el que puede encuadrarse en la corriente crítica radical de la geografía.

Esquema Nº 3:

Fuente: Grupo del Taller Integrador de la Maestría en Ordenamiento Territorial para el Trabajo “Transformaciones en el uso del suelo de las áreas periurbanas: un espacio de flujos” a partir de Santos, M. (2000), año 2004, FFyL, UNCuyo, Mendoza.

Posteriormente se aplica una metodología basada en entrevistas a especialistas, análisis de la normativa legal vigente en cuanto a su aplicabilidad, bibliografía en general y específica de otras metodologías para la evaluación de sitios ya aplicadas en América Latina y documentación técnica solicitada para el otorgamiento de créditos para la compra de terrenos y construcción de vivienda a través del Instituto Provincial de la Vivienda. Una vez diseñada la planilla se prueba en más de 300 terrenos y es ajustada en un proceso de retroalimentación constante.

Planilla para la aplicación de Criterios a fin de garantizar el acceso a un Hábitat Adecuado

La herramienta metodológica definida agrupa 36 variables territoriales en cinco dimensiones dentro de dos grandes subsistemas: el Subsistema del Medio Físico – Ambiental y el Subsistema Socio – Económico.

Cada una de estas dimensiones adopta valores críticos por debajo de los cuales no es aceptable la localización del proyecto habitacional, a no ser que existan medidas correctivas factibles (proyectos) de aplicar a las variables que muestran déficit territoriales.

En este caso, las medidas deben quedar debidamente detalladas técnicamente así como su plazo de ejecución e institución responsable. Este plazo, en todos los casos debe ser menor al de construcción y terminación de las viviendas.

Cada variable consta de sus respectivos indicadores y de una columna con la descripción de las mismas para evitar subjetividades. Además se completa con Instrucciones de Trabajo (5) y Criterios Generales para cada área (ya sea urbana, de interfase o rural).

En cuanto a la evaluación territorial final, se define un rango total (ver esquema Nº 4) considerando la sumatoria de los valores resultantes si todas las variables dan 4 (máximo posible); si todas las variables dan 1 (mínimo posible) y los valores medios de la sumatoria de las valoraciones 2, 3 y 4 como determinantes del rango regular y bueno.

Esquema Nº 4:

(La Planilla metodológica para la evaluación de localización de conjuntos habitacionales puede consultarse en la Sección de Descargas de este artículo)

Criterios Generales para Áreas Urbanas e Interfase Urbana:

Atención a demanda urbana.

Los proyectos deben redensificar la trama urbana o vincularse a la misma de forma inmediata.

Compatibilidad de usos según Zonificación definida en los Planes Municipales de Ordenamiento Territorial (PMOTs). De no encontrarse concluido el PMOT correspondiente se deberá considerar el análisis de compatibilidad de actividades existentes en un entorno de 1.000 mts.

Contar con accesibilidad al equipamiento social básico (entorno 500 m.) y a la conexión a redes de infraestructuras sin necesidad de obras mayores de nexos y/o complementarias; de no ser así, el proyecto deberá contemplar la coordinación interinstitucional para su resolución de forma simultánea y con financiamiento compartido.

Contar con acceso a transporte Público (entorno 500 m.)

Verificar la existencia de barreras (tanto naturales y/o artificiales) que puedan interrumpir la accesibilidad a servicios urbanos en general.

Aptitud del suelo para fundaciones sin afectar las condiciones intrínsecas del suelo.

Que el nivel del terreno propuesto con relación a la trama urbana existente no genere la necesidad de grandes movimiento de suelos (desmontes o terraplenes) a fin de poder lograr su correcta vinculación (relación de niveles de proyectos referidos al eje de calle) con mínimos impactos ambientales.

Adecuar los loteos y tipología de viviendas a las características del área de inserción.

No encontrarse cerca (dentro de un radio de aprox. 500m.) de un foco contaminante (industria, basural, otros).

No encontrarse en zona de alto riesgo comprobado (sísmico, inundabilidad, aluvionabilidad, ambiental, otro).

Criterios Generales para Áreas de Interfase Rural:

Para esta área se definen los criterios enunciados anteriormente con solo dos variaciones:

Atención a demanda rural.

Los proyectos deben vincularse a la trama urbanizada de forma inmediata.

Criterios Generales para Centros de Servicios Rurales:

Atención a demanda rural.

No superar el límite urbanizable definido en los PMOT, de no encontrarse concluido el correspondiente PMOT deberá cumplirse con las directrices del PPOT (Plan Provincial de Ordenamiento Territorial: 300m. entre edificación y edificación) a fin de evitar la dispersión de barrios y aprovechar los servicios públicos ya instalados.

Asegurar el acceso a servicios públicos (infraestructura de redes y equipamientos sociales).

Permitir una medida de lote mínimo menor a la de su entorno rural propiciando el aprovechamiento de la infraestructura y equipamientos instalados.

Planificar los usos del suelo compatibles considerando que las actividades de apoyo a las agropecuarias como por ejemplo bodegas, criaderos de aves, secaderos de frutas, etc.; naturalmente generan la necesidad de residencia en las cercanías, sin embargo, presentan un cierto grado de molestia e incompatibilidad con la actividad residencial por lo que debe ser evaluada y definida su interacción.

La Aptitud del suelo para fundaciones y profundidad de la napa freática (vinculada su importancia con la falta, en general, de servicio de red cloacal y el riesgo de contaminación del agua subterránea) debe ser aceptable a los fines de la construcción de vivienda, sin afectar las condiciones intrínsecas del suelo para la actividad productiva.

Criterios Generales para Zona Rural:

Responder a demanda de trabajadores de la zona, priorizando la retención de población rural cercana a sus fuentes de trabajo.

La Aptitud del suelo para fundaciones y profundidad de la napa freática (vinculada su importancia con la falta, en general, de servicio de red cloacal y el riesgo de contaminación del agua subterránea) debe ser aceptable a los fines de la construcción de vivienda sin afectar las condiciones intrínsecas del suelo para la actividad productiva.

Poseer vinculación directa con los centros urbanizados más cercanos.

Verificar la existencia de barreras (tanto naturales y/o artificiales) que puedan interrumpir la accesibilidad a servicios urbanos en general.

Los equipamientos sociales básicos (escuela y centro de salud) no podrán encontrarse a una distancia mayor a 1,3km.

Tener vinculación inmediata o de vecindad con un prestador local del servicio de agua potable (escuela, centro de salud, cooperativas, asociaciones vecinales, etc.).

Contar con accesibilidad a la infraestructura básica de luz eléctrica y gas natural, de no ser conveniente la extensión de redes, deberá incorporarse al proyecto la accesibilidad a dichos servicios a través de energías alternativas.

Contar con acceso a transporte Público (entorno 1000m.).

En caso de existir en el entorno el servicio cloacal, éste debe permitir su conexión. De no ser así se deberá estudiar el sistema de evacuación y tratamiento de efluentes cloacales más apropiado a los fines de la sustentabilidad ambiental.

No encontrarse cerca (dentro de un radio de aprox. 500m.) de un foco contaminante (industria, basural, otros).

No encontrarse en zona de alto riesgo comprobado (sísmico, inundabilidad, aluvionabilidad, ambiental, otro).

El proyecto deberá respetar una superficie mínima de lotes estipulada en la Zonificación de los PMOT; de no encontrarse elaborados deberá cumplirse con las directrices del PPOT en cuanto a respetar las características propias de la zona en el diseño proyectual del loteo y la vivienda.

El número de viviendas del barrio no debe ser excesivo (se considera apropiado hasta 15 viviendas), debido al peso que las mismas ejercen con relación a las actividades predominantes del entorno, produciendo el retroceso de la actividad productiva y además la posible contaminación de agua y suelo por carencia de red cloacal.

4. Reflexiones finales

La promulgación de la Ley Nº 8051/09 de Ordenamiento Territorial y Usos de Suelos de la Provincia de Mendoza, es un punto de inflexión en el camino recorrido por todos los actores sociales hacia un desarrollo territorial sostenible para la Provincia y ahora urge el avance en su reglamentación y efectiva implementación.

La presente herramienta metodológica se considera un aporte a dichos fines, específicamente responde a lo dispuesto en sus Art. 33 y 34 (de implementación de la evaluación de impacto territorial – ambiental) y puede tomarse como un importante antecedente para la planificación territorial de los Municipios y como herramienta de control por parte de la Autoridad de Aplicación de los Planes Municipales de Ordenamiento Territorial.

Cabe recordar que para que su aplicación sea efectiva debe ser previo a la compra de terrenos y en el marco de una gestión de políticas públicas concertada e integrada considerando el derecho al acceso a la vivienda no como una política sectorial sino en el marco del derecho a un hábitat adecuado.

Notas

(1) En base a la Tesis: Criterios de selección de terrenos para viviendas de interés social: Maestría en Ordenamiento del Territorio con orientación en Planificación Estratégica / Silvina Noemí Liceda, dirigido por María Elina Gudiño de Muñoz. - 1a. ed. - Mendoza: Facultad de Filosofía y Letras - Universidad Nacional de Cuyo, 2011. 285 p.; 29x21 cm. ISBN 978-950-774-203-3

(2) Adecuación de la aplicación del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación general 4, El derecho a una vivienda adecuada (párrafo 1 del artículo 11 del Pacto), (Sexto período de sesiones, 1991), U.N. Doc. E/1991/23 (1991).

(3) Numerosas investigaciones dan cuenta de ello, entre las que se cita: Lentini, M., Palero D. y otros (2011) Observatorio de las políticas habitacionales en Argentina: construcción de indicadores de seguimiento y evaluación para estudios comparados en el área metropolitana de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Resistencia. Informe Final, Sec. C. y Técnica- U.N.Cuyo /CEAH (Fac. C. Políticas y Sociales- U.N.Cuyo), Mendoza, Argentina

(4) Se comprende al sistema territorial como el espacio donde se desarrollan las actividades humanas y los procesos ecológicos, considerando que todo espacio es territorio a partir del establecimiento de fenómenos de intercambio con su entorno. Existe una relación de reciprocidad entre el hombre y el soporte biofísico, dada por la influencia de las actividades humanas sobre el mundo biofísico, el cual a su vez repercute sobre estas últimas (Martínez de Anguita, 2006).

(5) Ver Investigación completa en http://bdigital.uncu.edu.ar/4583

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