Justicia y seguridad

Obligaciones Internacionales como guía de las políticas públicas. El caso de la Ley 8284

Introducción

El 26 de agosto de 2020 se aprobó la modificación a la Ley Provincial 8284 –mediante la cual se había creado la Comisión Provincial de Prevención de la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes en el 2011─. Esta reforma resulta preocupante ya que impacta de forma directa en la situación de las personas privadas de la libertad dejándolas completamente desprotegidas y sometiéndolas a la voluntad política. Además de esta situación, la reforma significa el desconocimiento por parte del Gobierno Provincial de las obligaciones internacionales que ha asumido el Estado Argentino en el Acuerdo de Solución Amistosa a partir del caso “Internos de las Penitenciarías de Mendoza vs. Argentina” y respecto de la ratificación del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas y degradantes de Naciones Unidas.

A continuación, realizaremos un análisis sobre el incumplimiento de dos obligaciones internacionales de suma importancia:

1) La falta a los compromisos asumidos a raíz del Acuerdo de Solución Amistosa celebrado ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos entre el Estado Argentino y los peticionarios del caso “Internos de las Penitenciarías de Mendoza vs. Argentina” y;

2) El incumplimiento de las obligaciones asumidas por el Estado Argentino al ratificar el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas y degradantes de Naciones Unidas.

Breve referencia al Caso “Internos de las Penitenciarías de Mendoza vs. Argentina”

El 29 de mayo de 2003, 200 internos del Pabellón 8 de la Penitenciaría de Mendoza presentaron una petición ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH) donde alegaron responsabilidad del Estado Argentino por violación de sus derechos a la integridad física, a la salud y a la vida consagrados en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante CADH).

Los peticionarios denunciaron diversos hechos que se traducían en vulneraciones a sus derechos. El principal reclamo fue el referido a la superpoblación carcelaria, ya que frecuentemente cuatro personas convivían en una celda con una sola cama. También reclamaban por el deplorable estado de baños y duchas. No tenían comida suficiente para alimentarse adecuadamente, ni contaban con un servicio de atención médica básico.

Sumado a ello, en muchos casos el encierro se extendía hasta 20 horas por día, permitiéndoles salir de sus celdas solo por cuatro horas. No existían lugares de alojamiento diferenciados para personas condenadas y para quienes tenían prisión preventiva, y era por ello frecuente que expresaran el temor de sufrir ataques contra su integridad física y su vida. Ejemplo de ello, solo en el año 2004 murieron al menos 11 internos, resultando lesionados muchos más, según los datos recopilados en la investigación que realizo la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Las circunstancias en las que se desarrollaron tales ataques nunca resultaron esclarecidas (CIDH, 2011).

En el año 2004 mediante el dictado de diversas medidas cautelares (CIDH, 2011) se logró: asegurar las debidas condiciones de seguridad para salvaguardar la vida e integridad personal de los reclusos, separar a los internos en detención preventiva de los condenados y garantizar condiciones de higiene y salud adecuadas tales como el acceso a servicios sanitarios y duchas.

Sin embargo, las vulneraciones a derechos humanos no cesaron. En consecuencia, la CIDH solicitó a la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante Corte IDH) la adopción de medidas provisionales frente al fracaso de las medidas cautelares otorgadas.

Ante esta situación, el Estado Argentino accedió a celebrar con las víctimas un Acuerdo de Solución Amistosa (en adelante ASA) el 27 de agosto de 2007. Fue ratificado ante la CIDH el 12 de octubre del mismo año, en el marco de su 130° Período Ordinario de Sesiones. En el mismo, el Estado Provincial declara:

“(..) existen elementos suficientes para tener por configurada la responsabilidad objetiva de la Provincia de Mendoza en el caso, razón por la cual decide asumir responsabilidad en los hechos y sus consecuencias jurídicas, conforme a las conclusiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos referidas precedentemente." (CIDH, 2011, p. 6)

Consecuencia del ASA, el Estado Argentino se comprometió a reparar a las víctimas, mediante medidas de índole económica y otras vías.

Nos interesa destacar especialmente algunas de las medidas normativas que significaron un antes y un después en la protección de los derechos de las personas privadas de la libertad en la provincia. Estas consistieron el envió a la Legislatura de la Provincia de Mendoza de dos proyectos de ley:

- El primero con el fin de crear un organismo local de prevención de la tortura y, a realizar las gestiones pertinentes para lograr su aprobación.

- El segundo que creara una Procuración a favor de las personas privadas de libertad, y a realizar las gestiones pertinentes para lograr su aprobación.

Constitución de la Comisión Provincial de Prevención contra la Tortura

Consecuencia de los reclamos realizados ante el sistema interamericano y los acuerdos arribados fue que, se creó en el año 2011 la Comisión Provincial de Prevención contra la Tortura (en adelante CPPT) y la figura del Procurador de las Personas Privadas de Libertad, mediante la Ley Provincial 8284 ─hoy modificada por la Ley Provincial 9253-.

Las funciones de la CPPT se centran en controlar de forma permanente los establecimientos y lugares donde se alojan personas privadas de su libertad. Esto significa tanto la inspección periódica de estos lugares, como también visitas sin previo aviso. Asimismo, busca vigilar el trato recibido por las personas recluidas durante su estadía o en el traslado desde o hacia los distintos establecimientos. A su vez, se encuentra facultada para mantener entrevistas libres y privadas con las personas allí alojadas y para consultar a sus familiares, magistrados/as y funcionarios/as judiciales, abogados/as, médicos/as y otrxs profesionales de la salud.

Son estas facultades de control e inspección las que permiten a la CPPT elevar informes revelando las irregularidades y efectuar recomendaciones a las autoridades competentes para mejorar las condiciones de las personas privadas de su libertad. De esta forma, se inicia el camino hacia la protección de los derechos humanos esenciales de la población carcelaria.

Actualmente, el panorama es de pura tensión e incertidumbre, ya que la Ley 9253 (modificatorias de la Ley 8284) ha sido polémica en su articulado. En principio, transforma un organismo originalmente interdisciplinario en un ente unipersonal y completamente dependiente del Ejecutivo provincial. Esto claramente se ve reflejado en el artículo 3 de la Ley, el cual establece que, quien ocupe el cargo del Procurador de las Personas Privadas de Libertad de la Provincia de Mendoza será designado por el Poder Ejecutivo mendocino.

Además, conforme a los artículos 2 y 6 de la Ley reformada, se restringe la participación de las organizaciones no gubernamentales, el ámbito académico y los organismos de control; y se degradan las facultades de la CPPT a las de un comité auxiliar al procurado, consultivo y no vinculante; además, se disminuye el número de representantes, dejando una clara mayoría estatal.

Incumplimiento de Obligaciones Internacionales voluntariamente asumidas en materia de Derechos Humanos

Mediante la reforma a la Ley 8284, el Gobierno Provincial está incurriendo en un doble incumplimiento de obligaciones asumidas internacionalmente: 1) falta a los compromisos asumidos al celebrar al A.S.A. y 2) infringe las obligaciones que asume en el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas y degradantes de Naciones Unidas (en adelante “OPCAT”), ratificado por el Gobierno argentino el 15 de noviembre de 2004.

1. Incumplimiento del Acuerdo de Solución Amistosa del Asunto Penitenciarias de Mendoza.

Tal como mencionamos anteriormente el asunto “Penitenciarías de Mendoza” concluyó no con una condena internacional contra Argentina, sino por la celebración de un ASA. Un Acuerdo de Solución Amistosa es un mecanismo de tipo incidental en virtud del cual las partes del proceso acuerdan poner fin al litigio mediante la asunción de compromisos recíprocos que, en mayor o menor medida, tienden a reparar integralmente el daño causado por uno de ellos (el Estado) en beneficio de la otra parte (la víctima); el cual debe ser homologado por algún órgano del sistema de protección con facultades para ello (para asegurar el desequilibrio ínsito entre las partes) en orden a verificar que sea acorde con el respeto de los derechos humanos y cuyo cumplimiento queda bajo su supervisión  (Rousset Siri, 2015).

La eficacia de este tipo de mecanismos está condicionada a la aprobación del acuerdo logrado por las partes. Esta aprobación se logra cuando la CIDH comprueba el efectivo cumplimiento o un cumplimiento parcial, pero con acciones efectivas en pos de un cumplimiento definitivo.

Ahora bien, en el caso que analizamos las partes llegaron a un acuerdo, entre otros puntos, en los siguientes términos:

“El Gobierno de la República Argentina y los Peticionarios solicitan a la Ilustre Comisión Interamericana que acepte los compromisos asumidos por el Gobierno de la Provincia de Mendoza (…) relacionados con medidas de reparación no pecuniarias que a continuación se transcriben:

▪      Medidas normativas:

Someter a la consideración de la Legislatura de la Provincia de Mendoza un proyecto de ley mediante el cual se cree un organismo local de prevención en el marco del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles inhumanos o degradantes, y a realizar las gestiones pertinentes para lograr su aprobación. Dicho organismo deberá responder a los estándares de independencia y autonomía fijados en dicho Protocolo, y deberá adaptarse en definitiva a los criterios que se establezcan oportunamente al sancionarse el mecanismo nacional correspondiente. A tal fin se establece un plazo de 90 días a partir de la firma del presente; (CIDH, 2011)

Es, bajo estas condiciones, que la Comisión aprobó el acuerdo y le brindó a Argentina ─específicamente a la provincia de Mendoza─ un plazo para que lleve adelante las medidas prometidas. Cumplido el plazo, la CIDH realizó un relevamiento para comprobar el cumplimiento de las medidas, le solicitó a las partes información sobre tales avances.

En respuesta a este pedido, el Estado informó que:

Se sometió a la legislatura provincial un proyecto de ley que une estos dos puntos del acuerdo proponiendo la creación de un órgano externo, “extra poder” de control de las condiciones de detención de los privados de libertad, presidido por el Procurador Penitenciario y conformado por ONGs con trayectoria en materia de derechos humanos. Informó que, con el objeto de lograr su aprobación, el Ministerio de Gobierno, Justicia y Derechos Humanos, en 2009 y 2010 concurrió a diferentes comisiones de la Legislatura Provincial de Mendoza y a jornadas de aplicación del Protocolo Facultativo. 

El Estado informa que el 15 de abril de 2011, fue promulgada la Ley 8.284, que dispone la creación del Mecanismo Provincial de Prevención de la Tortura y otros tratos crueles, inhumanos y degradantes. Dicha Ley fue publicada en el Boletín Oficial el lunes 16 de mayo de 2011 (CIDH, 2011).

Bajo estos términos, la CIDH entendió que el compromiso del Estado en cumplir existía, por lo que decidió cerrar el caso a través del dictado del Informe 84/11.

Este procedimiento puede ser muy útil. Presenta numerosas ventajas, tales como la celeridad y la especificidad en las reparaciones ya que estas últimas surgen de un diálogo constructivo entre las partes. Sin embargo, es un procedimiento que sienta sus bases en la buena fe de las partes y su compromiso con la reparación de los daños causados por las violaciones de derechos humanos.

Este compromiso ha sido transgredido por la provincia de Mendoza con la reciente reforma introducida por la Ley Provincial 9253 a la Ley Provincial 8284. Se ha deformado íntegramente el instituto ─corriéndose de lo pactado nueve años antes ante la CIDH─ y violando el compromiso internacionalmente asumido de someterse a los procedimientos de solución de conflictos, de respetar las decisiones de los órganos del sistema y comprometerse de buena fe al cuidado y respeto de los derechos humanos. Pero, sobre todo, dejando desprotegido a un sector históricamente vulnerable en la provincia como son las personas privadas de la libertad.

2. Incumplimiento del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas y degradantes de Naciones Unidas:

Por otro lado, la Comisión Provincial de Prevención de la Tortura representa una obligación internacional asumida por la Argentina al ratificar mediante Ley Nacional 25 932 ─promulgada el 30 de septiembre de 2014─ el Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanas y degradantes de Naciones Unidas (en adelante OPCAT). Este instrumento internacional obliga a los Estados Parte a la creación de mecanismos independientes de prevención en todas sus jurisdicciones.

En efecto, el Artículo 18 del mencionado protocolo establece que:

1. Los Estados Parte garantizarán la independencia funcional de los mecanismos nacionales de prevención, así como la independencia de su personal.

2. Los Estados Parte tomarán las medidas necesarias a fin de garantizar que los expertos del mecanismo nacional de prevención tengan las aptitudes y los conocimientos profesionales requeridos. Se tendrá igualmente en cuenta el equilibrio de género y la adecuada representación de los grupos étnicos y minoritarios del país.

3. Los Estados Parte se comprometen a proporcionar los recursos necesarios para el funcionamiento de los mecanismos nacionales de prevención.

4. Al establecer los mecanismos nacionales de prevención, los Estados Parte tendrán debidamente en cuenta los Principios relativos al estatuto de las instituciones nacionales de promoción y protección de los derechos humanos.

En cuanto a la aplicación de esta norma, el Subcomité para la Prevención de la Tortura y otros Tratos o Penas crueles, Inhumanos o Degradantes (en adelante “SPT”) ha expresado que existen ciertas garantías mínimas, incluidas en el Protocolo Facultativo, que todos los mecanismos deben tener y que deben considerarse inalienables. Mencionando, en un informe titulado "El Papel de los Mecanismos Nacionales de Prevención, dos pautas fundamentales:

- Independencia: comprende los aspectos de mandato, operatividad y financiero. El SPT expresa prestar especial atención a la independencia operativa, entendiendo esta como el hecho de que “ningún mecanismo debe ser puesto bajo el control institucional de alguna de las ramas ejecutivas del gobierno.”

- Miembros expertos/as e independientes: Los y las miembros de los mecanismos deberán colectivamente tener las aptitudes y los conocimientos necesarios para el funcionamiento eficaz de dichos mecanismos. Sus equipos deben asegurar diversidad de entornos profesionales y experiencia, así como tener en cuenta la igualdad de género y la representación de grupos étnicos, minoritarios y de indígenas. Seguidamente, establece que deben ser seleccionados a través de un proceso abierto, inclusivo y transparente. Además, el proceso de selección debe incluir consultas con una gran variedad de grupos de la sociedad civil, tales como organizaciones no gubernamentales, organizaciones sociales y profesionales, universidades y también otros expertos.

Asimismo, el SPT estableció en sus directrices que resulta primordial que los Estados Parte garanticen la independencia del mecanismo nacional o locales de prevención y que, además, deben abstenerse de nombrar miembros que ocupen cargos que puedan suscitar conflictos de intereses (Directrices relativas a los mecanismos nacionales de prevención, 2010).

En igual sentido, ha señalado el rol fundamental de las organizaciones de la sociedad civil en la composición de los mecanismos locales, lo que garantiza independencia funcional, imparcialidad y autonomía en el control que lleven a cabo en sus funciones de prevención.

Los criterios generales previstos en el OPCAT y desarrollados por el SPT que inspiran al Comité Nacional para la Prevención de la Tortura, los mecanismos provinciales existentes y los que se encuentran en proceso de conformación, están orientados a resguardar y fortalecer los principios de independencia, imparcialidad y autonomía de tales órganos, que junto al requisito de la idoneidad de sus integrantes, ayuda a que los mismos ajusten su funcionamiento a los estándares internacionales, propios de un órgano que encuentra su origen en un tratado de Naciones Unidas.

Esos estándares habían sido alcanzados en su mayoría por la conformación anterior del CPPT, incurriendo actualmente en un incumplimiento total. 

Consideraciones finales

Como resulta de este análisis, la situación es de gran complejidad. La voluntad política ejecuta acciones contrarias al cumplimiento de las normativas internacionales, lo cual podría acarrear a Argentina un nuevo proceso internacional de responsabilidad. Es de esencial importancia que las políticas públicas y las instituciones gubernamentales tengan en consideración las obligaciones de Argentina en el plano internacional. No pudiendo respaldarse en el actuar federal, siendo que son obligaciones que recaen, con especial peso en este caso, sobre todo el aparato estatal, sin importar cómo se distribuya el poder en la estructura interna del estado.

Sin embargo, no queremos dejar de señalar que existen otros aspectos preocupantes de la reforma como la eliminación del concurso público para el cargo de Procurador/a de las personas privadas de libertad y la reducción arbitraria de la participación de las organizaciones de la sociedad civil.

No debemos olvidar que el actor central de este tema es la población carcelaria. Por ello, es fundamental acompañar con políticas públicas adecuadas, evitando la vulneración directa a sus derechos y la desnaturalización de los principios rectores de la CPPT, lo cual perjudica su funcionamiento y su finalidad, dejando a merced de la autoridad política la suerte de un sector históricamente vulnerable como son las personas privadas de la libertad.

Citas y referencias bibliográficas

• CIDH, 2011. Informe No. 84/11 Caso 2.523 Solución Amistosa Argentina Internos Penitenciarías de Mendoza, párr. 23.
• CIDH, 2011. Informe No. 84/11 Caso 2.523 Solución Amistosa Argentina Internos Penitenciarías de Mendoza, párr.17.
• CIDH, 2011. Informe No. 84/11 Caso 2.523 Solución Amistosa Argentina Internos Penitenciarías de Mendoza, pág. 6.
• CIDH, 2011. Informe No. 84/11 Caso 2.523 Solución Amistosa Argentina Internos Penitenciarías de Mendoza, pág. 12
• CIDH, 2011. Informe No. 84/11 Caso 2.523 Solución Amistosa Argentina Internos Penitenciarías de Mendoza, párr. 36 y 37.
• Directrices relativas a los mecanismos nacionales de prevención. (2010). [Ebook]. Ginebra.
• Prevención de la Tortura. “El Papel de los Mecanismos Nacionales de Prevención. Serie de Capacitación Profesional N°21. (2018). [Ebook] (pp. 14-20).
• Rousset Siri, A., 2015. Aspectos centrales del procedimiento de solución amistosa ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: análisis casuístico. Revista Internacional de Derechos Humanos, [online], p.126. Disponible en: <http://www.revistaidh.org>

Fuente imagen principal del artículo: Diario los Andes. Enlace