Economía, trabajo y producción

Pautas para la modificación de la estructura de la tarifa eléctrica de riego agrícola en Mendoza

En el presente trabajo, se parte de algunas conceptualizaciones en relación con eficiencia e incentivos económicos y de la contextualización del lugar que ocupa y de las características que posee el recurso hídrico en la provincia, lo cual indica cómo utilizar aquellos conceptos teóricos en el caso particular de Mendoza. A la luz de lo expuesto, se analizan los aspectos fundamentales de la administración del agua y la estructura tarifaria del servicio eléctrico en Mendoza (entendiendo que el mismo es indispensable para la extracción del recurso, en el caso del agua subterránea). A partir de estas consideraciones, se esbozan elementos de juicio que pueden orientar a las autoridades competentes en la materia a tomar acciones que permitan incrementar la eficiencia energética de los regantes de Mendoza.

LO CONCEPTUAL: NOCIONES DE EFICIENCIA

Para abordar estos temas, suele utilizarse el concepto de eficiencia técnica, el cual supone —dados unos determinados recursos— obtener con ellos la máxima producción posible. No obstante, hay un concepto que la comprende y que es pertinente poner de relieve; se trata de la eficiencia asignativa. La teoría económica postula que en un mercado perfectamente competitivo –definido en base a cuatro supuestos fundamentales: las empresas son precio aceptantes (no pueden influir en los precios de mercado con sus decisiones de producción), el producto es homogéneo, los factores de producción pueden conseguirse o reasignarse libre y fácilmente y la información de los agentes es perfecta– la empresa maximizadora de beneficios elegiría su nivel de producción de forma tal que su costo marginal sea igual al precio y se alcanzaría la eficiencia económica (Pindyck, Rubinfeld, & Beker, 2000). Es decir, se alcanzaría una óptima asignación de recursos, utilizando éstos en sus usos más valiosos. En el caso de los servicios públicos (en tanto monopolios naturales), los precios (tarifas) si bien diferirán de los costos marginales (siempre que estos sean decrecientes[1]), guardarán relación con aquellos[2]; por lo que continuarán siendo una guía para la determinación de precios. En otras palabras, la regulación también tendrá en el caso de los servicios públicos como referencia el equilibrio competitivo.

Para abordar el tema desde una perspectiva integral de eficiencia, vale explicitar también ciertas consideraciones de eficiencia ecológica y características tecnológicas, relacionadas con la eficiencia económica, pero valiosas de describir en sí mismas. En relación al concepto de eficiencia ecológica, en el presente caso el mismo se refiere a que el agua disponible debe asignarse de tal manera que ayude a satisfacer la necesidad de uso consuntivo de la misma sin tener efectos adversos sobre el ambiente y sin reducir la oportunidad para el uso potencial de las generaciones futuras. Asimismo, en circunstancias donde la pérdida de agua durante su conducción, distribución y aplicación es significativa, serán absolutamente relevantes las características tecnológicas de dichos procesos. En esos casos, la adopción de diversos tipos de tecnología y cambios en los métodos de cultivo y aplicación de agua y otras prácticas de gestión podría lograr grandes beneficios[3] (Tiwari & Dinar, 2003).

Para reflexionar en torno a la administración del agua —y específicamente del agua en uno de sus usos como es el riego agrícola— es necesario, como se ha expuesto, utilizar un concepto de eficiencia amplio, que incluya consideraciones técnicas y tecnológicas y el costo de oportunidad del agua y la energía necesaria para extraerla, en su caso, en relación a sus diversos usos.

EL AGUA (Y EL AGUA PARA RIEGO EN PARTICULAR) EN MENDOZA

La Provincia de Mendoza cuenta con un promedio de precipitaciones de sólo 250 mm anuales. De los 150.000 km2 que componen la superficie provincial, sólo alrededor del 3% es el disponible para el asentamiento poblacional y el desarrollo de las actividades agrícolas e industriales; el resto es territorio árido no irrigado (Fundación Instituto de Desarrollo Rural, 2018). Por esta razón, el cuidado y la buena administración del recurso hídrico son fundamentales para la Provincia.

El riego es de suma relevancia en Mendoza, donde la agricultura es una actividad importante, no solo porque genera el 7% del PBG, sino también porque es un sector altamente demandante de mano de obra y un importante eslabón dentro de la cadena agroalimentaria mendocina (Fundación Instituto de Desarrollo Rural, 2018). La incorporación de tecnología en la aplicación del agua a los cultivos es fundamental, debido a que el aporte de las precipitaciones es escaso (más aún si el año presenta especialmente escasez hídrica). El esfuerzo de aprovechar el recurso hídrico con fines de irrigación se ha materializado en el desarrollo de un sistema de captación y distribución de agua superficial, de la perforación de pozos para el bombeo del agua subterránea y del armado de un andamiaje institucional que regule el uso de ambos (Montaña, 2008).

Dado que la necesidad de riego es tan grande —pues las actividades agrícolas que lo precisan son de suma importancia para la provincia de Mendoza— y conocida la cualidad de escasez del agua, es trascendente reflexionar acerca de algunas características de la administración del recurso hídrico en general en la Provincia.

La gestión del agua en Mendoza presenta un esquema institucional específico que encuentra sus fuentes en antecedentes históricos propios y posteriores adecuaciones en pos de su perfeccionamiento, e involucra directamente a cuatro actores relacionados con el manejo del recurso en la Provincia: el Departamento General de Irrigación (en adelante, DGI), las Inspecciones de Cauce, las Asociaciones de Inspecciones de Cauce y el Ente Provincial de Agua y Saneamiento (en adelante, EPAS) (Pinto, 2006). En relación a este punto, vale enfatizar que resulta fundamental que la gestión de los diferentes usos del agua y las políticas respecto de la misma a nivel nacional, estén fuertemente articulados. El ejemplo de Israel, donde la “Autoridad del Agua” (Kislev, 2011) lleva adelante una planificación nacional de la gestión del recurso hídrico, en pos del aprovechamiento conjunto de aguas subterráneas y superficiales, y del análisis de los diferentes usos del agua en forma integrada (Ramos Gorostiza, 2000), ilustra este punto con claridad.

El sistema tarifario para el servicio de agua que se utiliza en Mendoza (no sólo para riego, sino para cualquiera de sus usos) es de naturaleza tributaria, o sea que se aplican cargos a los usuarios en  función de ciertas características físicas, geográficas, etc., que se abonan periódicamente, pero sin relación con el consumo; es decir, aun cuando se cobren cargos por la utilización de agua, el precio marginal es a menudo cero, lo cual —considerando la evidente escasez del recurso— es llamativo. En el caso del riego agrícola, por ejemplo, cuando el cargo se fija en función de la superficie de un área de cultivo y no varía con la cantidad de agua efectivamente utilizada, incluso si se recuperan los costos totales del servicio, no se brinda ningún incentivo a los regantes a ahorrar agua.

Desde el punto de vista de la eficiencia económica, la práctica tarifaria se inclina por las tarifas volumétricas y basadas en costos y, para ser más precisos, costos marginales (que se pueden asimilar a costos variables). Ello consiste en que el precio del agua (tarifa) sirva para la correcta asignación de este recurso entre sus múltiples usos posibles (agua potable, uso agrícola, hidroelectricidad, uso industrial, etc.). En otras palabras, la eficiencia económica indica que debe imponerse un precio tal que el agua racionada se asigne a sus usos más productivos. En Israel, por ejemplo, la tarifa del servicio de agua, está asociada al consumo de la misma (Banco Mundial, 2006).

SOBRE EL RIEGO CON AGUA SUBTERRÁNEA Y LA TARIFA ELÉCTRICA DE RIEGO AGRÍCOLA

Dado que el aporte de las precipitaciones es escaso, resulta importante para los productores locales, aplicar a los cultivos agua proveniente de pozos[4]. Si se utiliza energía eléctrica para la extracción de agua desde los acuíferos, el costo de aquella constituiría uno de los componentes fundamentales del costo marginal del agua aplicada al riego de los cultivos. Por tanto, cuando se menciona el uso eficiente del agua aplicada al riego, se está hablando también del uso eficiente de la energía eléctrica con el mismo propósito. En ese contexto, se vuelve relevante la tarifa eléctrica que pagan los productores agrícolas, quienes poseen un régimen especial.

El artículo 43 de la Ley N° 6.497/1997, que establece el marco regulatorio eléctrico, dispone que los servicios suministrados por los transportistas y distribuidores deben ser ofrecidos a tarifas justas y razonables, que otorguen la posibilidad de obtener ingresos suficientes para satisfacer los costos operativos, de mantenimiento y de expansión de los servicios, los impuestos y una tasa de rentabilidad razonable.

En relación al consumo de energía eléctrica, existen distintas tarifas y categorías de usuarios: Tarifa R1 – Pequeñas demandas, Tarifa R2 – Grandes Demandas, Tarifa por el Servicio de Peaje y Tarifa de Riego Agrícola (TRA)[5]. Se resumen a continuación —en función de la normativa que rige en la materia— algunos aspectos característicos de esta última, la cual se aplica exclusivamente a aquellos usuarios que utilicen el servicio eléctrico con fin específico de riego agrícola.

Los usuarios incluidos en el Padrón de Riego Agrícola son beneficiarios de un subsidio otorgado por el Estado Provincial, que se calcula como la diferencia entre los montos resultantes de aplicar a cada usuario, en cada período de facturación, las tarifas identificadas como “Pago Distribuidora” (que incluye costos fijos y variables, es decir, asociados al consumo en alta y baja) y la denominada “Tarifa de Referencia” del cuadro tarifario (que incluye sólo costos variables). La tarifa de referencia es la que paga el usuario, mientras que la tarifa de pago distribuidora es la que recibe la distribuidora por prestar el servicio eléctrico. Vale aclarar que es posible que a un regante no le resulte conveniente solicitar el referido subsidio (o permanecer inscripto en él). Esto depende de la potencia del equipo utilizado, la proporción de uso de la energía en período de alta y baja y el Factor de uso. La razón de que ello ocurra es que el precio de la energía es más bajo en “Pago Distribuidora” que en “Tarifa de Referencia”, pero se debe pagar un Cargo por Potencia, por lo que se puede compensar el mayor costo de este concepto con el menor precio de la energía. Esta complejidad provoca una situación que muchas veces genera un perjuicio económico a los productores, dado que obliga a evaluar la situación de cada regante en particular, teniendo en cuenta –como mínimo– un período de doce meses de facturación, para determinar la conveniencia o no de permanecer en el régimen de subsidio.

Por otro lado, los usuarios incluidos en el Padrón de Riego Agrícola pueden ser además multados con recargos y penalidades por inadecuado Factor de Potencia, y sus facturas están sujetas, en términos aproximados, a un 40% de componente tributario, en función de una gran lista de cargos[6], los cuales, tal como están estipulados: numerosos y superpuestos (pues muchas veces lo pagado en concepto de uno se incluye como base imponible para el pago de otros de los cargos), no marcan incentivos específicos para mejorar la eficiencia energética ni dan señales claras de cómo es preferible que el productor se comporte para reducir su consumo y/o su gasto en el servicio eléctrico.

Mediante el Decreto N° 1742/2016[7], se dispuso —además de otras medidas— una compensación en las tarifas del servicio eléctrico que abonan todos los usuarios beneficiarios del subsidio económico de riego agrícola, del Fondo Provincial Compensador de Tarifas Eléctricas, con explotaciones de hasta 50 hectáreas en producción. En el referido Decreto de diciembre de 2016, se estableció también que a partir del período tarifario próximo, el subsidio económico de riego agrícola fuera aplicado exclusivamente a aquellos usuarios que implementen un programa de eficiencia energética, como asimismo la instrumentación de programas de asesoramiento respecto de la correcta contratación del servicio eléctrico de dichos usuarios.

De lo expuesto, se resaltan dos cuestiones. Por un lado, nuevamente la superposición de cargos, ajustes y reajustes sorteando situaciones particulares, sobre los cuales no siempre el productor está correctamente informado. Por otro, que si bien se mencionan “premios” para aquellos usuarios que implementen programas de eficiencia energética, en la práctica los incentivos no surgen claros. La reflexión vuelve aquí al mismo punto que el expuesto más arriba con el subsidio que en muchos casos no resulta conveniente a los productores: la reglamentación compleja puede y en ciertos casos ocasiona perjuicios económicos al regante.

Lo que se observa en términos generales es que la práctica usual es considerar los cargos por utilización del agua y la energía y los impuestos, como fuentes de financiamiento para cubrir total o parcialmente el costo de la provisión de los sistemas de riego, pero el uso de medidas basadas en incentivos para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos es muy raro en la práctica.

RECOMENDACIONES

En este contexto resulta oportuno destacar que existen numerosos instrumentos de carácter económico que se pueden utilizar en general, con el propósito de orientar las decisiones de todos los agentes económicos que participan de una manera u otra en el diseño, implementación, utilización y gestión de los mecanismos que conforman los sistemas de riego en una comunidad, poniendo de relieve que una adecuada regulación permitirá alcanzar los objetivos de eficiencia tecnológica, asignativa y cuidado del medio ambiente. Entre ellos, pueden mencionarse: incentivos fiscales que alienten a los productores a adoptar tecnologías ahorradoras de agua y energía (modernización de los sistemas de riego y de bombeo hacia sistemas más eficientes) y que reduzcan la pérdida del recurso, regulaciones que conduzcan a una organización territorial funcional a la eficiencia energética y tarifas asociadas al consumo que guíen claramente el comportamiento de los agentes económicos para el uso eficiente de los recursos.

En Mendoza existen alternativas disponibles para avanzar en pos de la eficiencia energética y para reducir el impacto del costo del servicio en los productores locales, aun tomando como dado su marco normativo actual en relación a la tarifa eléctrica de riego agrícola. Tales alternativas se resumen en los puntos siguientes:

1)   Hacer uso del Fondo Provincial Compensador de Tarifas (FPCT) y/o incrementar la partida del mismo asignada por Ley de Presupuesto para Riego Agrícola; ello permitiría morigerar el impacto trasladado y a trasladar a las tarifas de referencia vigentes.

2)   Eliminar o modificar las alícuotas de impuestos que gravan el riego agrícola, que –como se expuso- implican alrededor del 40% del valor facturado.

3)   Asesorar en forma personalizada a los regantes en relación a la conveniencia de permanecer o no en el Padrón de Riego Agrícola, en virtud del subsidio asignado a esta categoría.

4)   Asesorar en forma personalizada a los regantes en relación a las multas evitables si se adecua el factor de potencia de la bomba que posee. Esto además, a nivel macro, mejorará la eficiencia energética.

5)   Asesorar en forma personalizada a los regantes en relación a la potencia contratada (en relación a la efectivamente consumida), dado que esto puede afectar sus costos y la decisión del encuadre tarifario elegido y, al mismo tiempo, a nivel macro, evitar que se demande una estructura de conducción de energía mayor a la efectivamente requerida.

6)   Asesorar en forma personalizada a los regantes en relación al encuadramiento impositivo, para que los mismos eviten percepciones adicionales y, al mismo tiempo, se ordene la situación fiscal de los contribuyentes.

7)   Organizar un Programa Permanente de Capacitación a regantes de modo de garantizar resultados vinculados al uso racional de la energía, a través del cual, por ejemplo, sea posible identificar situaciones en las que se esté realizando un uso significativamente superior de la energía en alta, en relación al realizado en baja.

Si se quiere ir más allá de estas alternativas, se recomienda que toda modificación a la estructura tarifaria se realice en el marco de un proceso de revisión tarifaria, en razón de que es la ocasión en la que se plantea una revisión integral de la estructura tarifaria y de los niveles tarifarios relativos a cada categoría. Además, esos cambios deben respetar los principios y metodologías establecidos en la Ley N° 6.497, modificada por Ley N° 7.543, y sus decretos reglamentarios, para que todo el esquema tarifario, su estructura relativa y el nivel tarifario resultante, mantengan un equilibrio y consistencia técnico económica. Vale destacar que, en virtud de lo establecido por la Ley N° 7.543/2006 (que modifica el Artículo 44 de la Ley N° 6.497), podría considerarse que la tarifa de Riego Agrícola —por aplicación de criterios sociales, económicos o eléctricos— se viera beneficiada a través de una reducción del reconocimiento de los costos atribuibles a esta categoría, cargando en una proporción no superior al 20% a otras categorías. Esta modificación, no obstante, alteraría el principio aceptado en la Ley N° 6.497 de rechazar la utilización de subsidios cruzados entre categorías tarifarias por razones de eficiencia económica porque introduce distorsiones de precios. Una manera de eludir estas últimas es utilizar los cargos fijos que forman parte de los cuadros tarifarios, puesto que por su naturaleza (su nivel no afecta las decisiones de consumo de energía eléctrica) no producen distorsiones. El problema está en que, de acuerdo a la estructura tarifaria de la categoría Riego Agrícola, la Tarifa de Referencia —que es la que paga el usuario— no contiene cargos fijos, sólo variables. La posibilidad se pierde entonces si la intención es lograr una disminución del cargo tarifario por parte del usuario-regante.

Como corolario de lo expresado en estas páginas, se sugiere siempre revisar los subsidios y las regulaciones existentes y a crearse y su vinculación con la estructura tarifaria, a la luz de la característica de incentivo que constituyen, buscando que aquellos guíen a los regantes a mejorar los procedimientos, las rutinas y las operaciones, en vista al uso eficiente del recurso hídrico y energético.

Nota: Trabajo realizado en el marco del Acuerdo Específico suscripto entre la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Cuyo, la Asociación Cooperadora de la citada Facultad, el Departamento General de Irrigación y la Subsecretaría de Agricultura y Ganadería del Ministerio de Economía, Infraestructura y Energía de Mendoza.

Bibliografía 

- Banco Mundial. (2006). Water Resources Management in an Arid Environment. The Case of Israel. Washington: World Bank Analytical and Advisory Assistance (AAA) Program.

- Fundación Instituto de Desarrollo Rural. (2018). Impacto del incremento en la tarifa de energía eléctrica en el Sector Agrícola de la Provincia de Mendoza. Mendoza.

- Kislev, Y. (2011). The water economy of Israel. Jerusalem: TAUB CENTER for Social Policy Studies in Israel.

- Montaña, E. (2008). Las disputas territoriales de una sociedad hídrica. Conflictos en torno al agua en Mendoza, Argentina. Revista Iberoamericana de Economía Ecológica , 1-7.

- Pinto, M. (2006). La administración y Gestión del agua en Mendoza. III Jornada de Actualización de Riego y Fertirriego, (págs. 1-7).

- Ramos Gorostiza, J. L. (2000). Economía del Agua y Análisis Institucional: Canarias, Israel y los Regadíos Manchego y Almariense. Estudios Agrosociales y Pesqueros , 93-134.

- Tiwari, D., & Dinar, A. (2003). Role and Use of Economic Incentives in Irrigated Agriculture. Washington: Banco Mundial

Otros documentos utilizados

- Ley N° 6.497/1997: Marco regulatorio eléctrico de la Provincia de Mendoza

- Régimen tarifario de la energía eléctrica de la Provincia de Mendoza

- Decreto N° 1742/2016Ley N° 7.543 –modificatoria

[1] En ese caso, obligar a la empresa a fijar las tarifas a los niveles de los Costos Marginales la obligaría a incurrir en pérdidas, lo que no es sostenible.

[2] Los Precios a la Ramsey constituyen sugerencias para la determinación de tarifas en estos casos (Train, 1991).

[3] La adopción de tecnologías modernas de riego –como el riego de bajo volumen, que se practica en algunos países como Israel o Estados Unidos– se justifica en los conceptos desarrollados (Tiwari & Dinar, 2003).

[4] El gasto en energía eléctrica para bombeo de agua subterránea aplicada al riego agrícola en la Provincia de Mendoza no es el componente más importante del costo directo de producción, pero es uno de los conceptos erogables que el productor asume de forma inmediata, sin la posibilidad de financiar o diferir el pago (Fundación Instituto de Desarrollo Rural, 2018).

[5] El Capítulo X de la Ley Nº 6.498/1997 –referida a la Transformación del Sector Eléctrico Provincial- y su Decreto Reglamentario –N° 197/1998- están dedicados a esta Categoría.

[6] A saber: Cargo Transitorio para la conformación del Fondo para Inversiones necesarias que permitan incrementar la oferta de energía eléctrica en el Mercado Eléctrico Mayorista (FONINVEMEM), Impuesto a los Sellos, Ingresos Brutos, Contribución para Compensación de Costos Eléctricos (CCCE), Tasa Inspección y Control Provincial, Impuesto al Valor Agregado (IVA), Percepción adicional – IVA.

[7] Anteriormente reglamentado por los Decretos N° 1569/2009, 1742/2016 y 2573/2015 del Gobierno de la Provincia y la Resolución N° 6/2016 del Ministerio de Energía y Minería de la Nación.