Ambiente y ordenamiento territorial

Subsidios al Transporte Público en el Área Metropolitana de Mendoza

En el área metropolitana de Mendoza el servicio de transporte colectivo opera fluidamente aunque con graves problemas de financiamiento. En la actualidad el 60% del costo total del mismo es afrontado por subsidios nacionales y provinciales. Si bien, por sus características de servicio básico, la literatura avala la necesidad de su funcionamiento con financiamiento estatal, en la zona en estudio se cree que el esquema mediante el cual se subvenciona no es el óptimo.

El objetivo de este artículo es caracterizar la situación actual de los subsidios al transporte colectivo del área metropolitana de Mendoza. Para ello se detalla inicialmente el modelo teórico que servirá de marco para el análisis, basado en la teoría económica de subsidios a la oferta y a la demanda. Luego se describe la situación de subsidios al transporte vigente en Argentina, para contextualizar los mecanismos que operan en la zona en estudio. Posteriormente, se presenta información cuantitativa sobre la situación de los subsidios en el área metropolitana de Mendoza (fueron consultados datos de la Secretaría de Transporte de la Nación, de la Secretaría de Energía de la Nación y de la Secretaría de Transporte de la Provincia, y se realizaron entrevistas a funcionarios de esta última entidad). Por último, con la información obtenida se determina qué tipos de subsidios existen en la zona en estudio y qué participación tienen los mismos en el financiamiento del servicio. Particularmente se analizan los subsidios a la oferta.

¿Qué son los subsidios al transporte?

Los subsidios son políticas que reducen los costos o complementan los ingresos de los consumidores y productores (Castro y Szenkman, 2012). Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos–OCDE- (2005), los subsidios pueden caracterizarse como el resultado de una acción de gobierno que confiere una ventaja a los consumidores o productores con el objetivo de complementar sus ingresos o reducir sus costos. Habitualmente, los subsidios tienen una finalidad social, para abastecer, proveer o beneficiar a un grupo poblacional o a una zona específica.

Los subsidios pueden asignarse a la oferta o a la demanda . En el primer caso favorecen la producción de un bien o servicio, afrontando parte de los costos de una actividad, y así generando que se produzca en un nivel deseado o que se produzca en el mismo nivel pero sin trasladar los costos a la tarifa. En el caso del transporte, se incentiva la cobertura y frecuencia del servicio en barrios que no tienen otra alternativa para el traslado de pasajeros, o en barrios que por su lejanía no son rentables desde un punto de vista privado. Se permite también que los aumentos de costos no impacten en la tarifa afectando a los grupos de menores recursos que habitualmente son quienes más utilizan los medios masivos de transporte. Es decir, los subsidios a la oferta, benefician indirectamente a los usuarios del servicio. Por otro lado, los subsidios a la demanda son contribuciones otorgadas directamente a los usuarios, y benefician a determinados grupos de pasajeros (ancianos, estudiantes, residentes de una zona en particular, docentes).

Se observa que existen varios motivos para subsidiar al servicio de transporte. Éstos se pueden distinguir entre aquellos que tienen como fin conducir a la eficiencia económica y aquellos que promueven la equidad social.

Tipos de subsidios

Existen dos tipos o modalidades de subsidios a la oferta:

• Subsidios condicionados a la oferta: este es un subsidio  que  otorga a los prestatarios del servicio un monto de dinero sujeto a condiciones relativas al nivel de producción. Es decir, se les asigna el monto a recibir según los kilómetros recorridos o los pasajeros transportados. Este esquema tiene el inconveniente que dichas condiciones no implican necesariamente una mejor calidad del servicio. En el Gran Mendoza se utiliza este tipo de subsidio a la oferta.
• Subsidios no condicionados a la oferta: se otorga a los operadores un monto de dinero sin necesidad que se cumpla con ninguna condición de desempeño del servicio. Se considera que es un tipo de subsidio muy nocivo, ya que no está focalizado. Actualmente, el subsidio al gasoil vigente en Argentina entra en esta categoría. 

Subsidios al transporte en Argentina

El Estado Nacional otorga subsidios a la oferta. Tienen como finalidad compensar a los operadores por el congelamiento de la tarifa, es decir, beneficia a los usuarios de modo indirecto. Sin embargo, no existen garantías de que estas compensaciones incentiven a que la oferta sea más eficiente, por lo que es incierto si se favorece o no a los usuarios del servicio. Lo que es más, puede ocurrir que suceda exactamente lo opuesto, y que estos subsidios estén generando desincentivos para que las empresas concesionarias mejoren dicho servicio (en algunas provincias los subsidios cubren el 70% de costo). 

Entre 2005 y 2011 los subsidios al transporte se incrementaron de manera explosiva. En 2011 el total de subsidios alcanzó a $17 mil millones, que representa el 1% del PBI y el 30% del gasto total en subsidios del Estado Nacional. Es decir, que en dicho período, el gasto en subsidios aumentó más de cuatro veces como porcentaje del PBI (Castro et al, 2012) (Figura 1). Este incremento tiene su origen en la reducción significativa de los ingresos por recaudación debido al congelamiento de tarifas. A su vez, se detecta que del total de subsidios al transporte, el 70%  se destina a transporte urbano e interurbano de pasajeros.

Figura 1: Participación del gasto en subsidios al transporte como porcentaje del PBI.

Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de ASAP (2011) e INDEC (2011).

Por otro lado, se ha producido un traspaso de fondos desde aquellos destinados a financiar la inversión en infraestructura de transporte hacia aquellos que tienen el fin de costear gastos corrientes, principalmente a compensar el congelamiento de tarifas.

Se observa, que los subsidios se concentran en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA). Esta región recibió alrededor del 70% de los subsidios al sector acumulados entre 2002 y 2010 (Figura 2).

Figura 2: Subsidios al transporte por jurisdicción, acumulado 2002 – 2010.

Fuente: Elaboración de CIPPEC sobre la base de Secretaría de Transporte de la Nación (2011).

Por último, se observa que los subsidios son elevados respecto de otras ciudades de la región. El transporte de colectivos del AMBA recibe los subsidios más elevados de América Latina (Corporación Andina de Fomento, 2011)

Subsidios al transporte en Mendoza

Los subsidios en el área metropolitana de Mendoza provienen de fondos de la nación, tal como se explicó en el apartado anterior, y de fondos de la provincia.

De la nación se otorgan los siguientes subsidios:

• Sistema Integrado de Transporte Automotor (SISTAU): se otorga un monto de dinero mensualmente a cada empresa operadora de transporte. Dicho monto está sujeto a la estructura de producción de cada una de ellas que se conoce a través de información que éstas proveen a la Secretaría de Transporte de la Nación. Esta información comprende principalmente: características del parque móvil (antigüedad, modelo, tamaño, cantidad), pasajeros transportados, kilómetros recorridos, consumo de gasoil, certificación de revisión técnica, personal empleado en conducción. Este es un subsidio condicionado a la oferta.
• Compensación Complementaria Provincial: estos fondos están destinados a cubrir el incremento de salarios y del precio de gasoil. También son subsidios condicionados a la oferta y los requisitos para ser otorgados son los mismos que el SISTAU.
• Gasoil: este es un subsidio condicionado a la oferta que comienza a entregarse en el año 2002.La finalidad es no trasladar a la tarifa el incremento en el costo de este insumo. Inicialmente este beneficio se otorgaba por cupos, cada empresa de transporte presentaba declaración jurada de los kilómetros recorridos y en función de ello se establecía la cantidad de gasoil que requería para operar. Así se estimaba el cupo de gasoil que podía adquirir a precio diferencial. Dichas empresas recibían, entonces, un vale del Estado Nacional por un cupo de gasoil que canjeaban con las empresas refinadoras. Las refinadoras y productoras de hidrocarburos que abastecían a las empresas de transporte recibían por la diferencia del precio de gasoil exenciones en la retención por exportación de productos. A partir de 2011 deja de realizarse esto y el Estado Nacional comienza a pagar en efectivo a las refinadoras la compensación por dicho precio diferencial.

El gobierno de la provincia de Mendoza también asigna subsidios a las empresas operadoras, a través de un Fondo de Compensación Tarifaria. Éstos pretenden cubrir la brecha de costos que no queda saldada por la recaudación y los subsidios nacionales. Para ello se calcula un monto bruto de costo al que se le resta el monto de subsidios nacionales, obteniendo un total que sirve como base para la retención impositiva. Una vez deducidos los impuestos se obtiene un monto neto y comparándolo con la recaudación que le corresponde a cada empresa se estima el subsidio provincial.

Según datos del 2012, más del 60% del costo total del servicio en la zona analizada es financiado por subsidios tanto provinciales como nacionales. Si se calcula el costo per cápita, se observa que éste es de $4,61(Figura 3), por lo que la tarifa plana de $2,5 no cubre el mismo, y requiere de compensaciones para que el servicio pueda operar. Si bien la tarifa cubriría el 54%del costo per cápita (y no sólo el 40% antes mencionado), se debe tener en cuenta que en este análisis no se consideran los subsidios a la demanda, que reducen los ingresos por recaudación y demandan compensaciones estatales a un nivel del 60%.

Figura 3: Esquema de subsidios para el año 2012

Fuente: elaboración propia en base a datos de AUTAM, Secretaría de Transporte de Mendoza y Secretaría de Transporte de la Nación. 

Reflexiones finales

Si bien existe consenso en la literatura sobre la operación del servicio de transporte apoyado con subsidios, en Mendoza se registra un alto nivel de financiación mediante este instrumento. Se detecta que la participación de estas contribuciones en el costo total se incrementa a lo largo del tiempo, y que en 2012 más del 60% de dicho costo se afrontó mediante subvenciones nacionales y provinciales.

A su vez, las mismas no están definidas racionalmente, por lo que no incentivan a los concesionarios del servicio a operar eficientemente. Las condiciones que deben cumplir las empresas concesionarias no generan incentivos para que éstas optimicen su funcionamiento.

Las posibles soluciones para esta situación se encuentran en el estudio exhaustivo de los requerimientos que se exigen para otorgar los subsidios condicionados a la oferta. El diseño adecuado de estas condiciones fomentará el funcionamiento más eficiente de las firmas concesionarias, reducirá los costos y los montos de los subsidios necesarios. Se debe tener en cuenta, sin embargo, que no existe a nivel teórico un paquete de medidas que sea óptimo, sino que deben diseñarse e implementarse tomando las características de cada zona en donde se aplicarán.

Sería de gran importancia analizar las características de producción de este servicio, seleccionado aquellas que son claves en la prestación eficiente del mismo, y definir los condicionantes en función de estas características, generando incentivos para alcanzarlas. Entre estas características se pueden destacar: tamaño de la flota (como proxy al tamaño de las firmas), capacidad de los vehículos, características técnicas de los vehículos, kilómetros recorridos, pasajeros transportados, zonas que cubre cada línea, características de dichas zonas. También, sería de utilidad jerarquizar los recorridos para adecuar la capacidad de los vehículos al tráfico que tiene cada uno de ellos. Así, por los corredores de mayor tráfico pueden circular vehículos de gran capacidad (ómnibus articulados por ejemplo) y por aquellos de menor tráfico vehículos de menor capacidad (mini buses por ejemplo). Se reduce, de este modo, la capacidad ociosa con que operan los ómnibus en las horas valle (horas de menor tráfico de pasajeros), y por lo tanto, disminuyen los costos.

Dado que la reestructuración de las condiciones para acceder a los subsidios está supeditada a características de producción del servicio, el único modo de (re)diseñarlas es modificando algunas de ellas. Esto requiere de cambios sustanciales en la operación del mismo, posibles solamente a través de una planificación integral que conciba al servicio como un sistema y que promueva su operación más eficiente y equitativa.

Por último, es importante considerar, que el esquema de subsidios a la oferta debe complementarse con el de subsidios a la demanda, para direccionar ambos en el mismo sentido. Si se cobran tarifas diferenciales, por ejemplo, éstas deberían adecuarse a la jerarquización de los recorridos.

Referencias bibliográficas

Asociación Unida Transporte Automotor Mendoza. Costos y Tarifas del Transporte Urbano de Pasajeros (2009). Mendoza, Argentina.

Barbero, J., Castro, L., Abad, J. y Szenkman, P. (2011). Un transporte para la equidad y el crecimiento. Aportes para una estrategia nacional de movilidad y logística para la Argentina del Bicentenario. Documento de Trabajo N°79, CIPPEC, Buenos Aires.

Castro, L. y Szenkman, P. (2012). El ABC de los subsidios al transporte. Documento de Políticas Públicas/Análisis N°102, CIPPEC, Buenos Aires.

Desarrollo urbano y movilidad en América Latina (2011). CAF.

Gobierno de Mendoza, Ministerio de Ambiente y Obras Públicas, (2010). Encuesta de Origen y Destino 2010. Mendoza, Argentina.

Gómez-Lobo, A. (2007). A New Look at the Incidence of Public Transport Subsidies: A Case Study of Santiago, Chile. En Documento de Trabajo N° 253, Universidad de Chile, Santiago de Chile, Chile.

Ley Nº 6082 (1994). Mendoza: Imprenta Oficial.

Pliego de Licitación Pública Nacional para el otorgamiento de las concesiones de explotación de los Servicios Públicos de Transporte de Colectivo de Pasajeros del Gran Mendoza mediante Ómnibus (2005). Mendoza: Gobierno de Mendoza.

Enlaces web relacionados

http://www.cippec.org 

http://www.transporte.gov.ar/

http://www.transporte.mendoza.gov.ar/ 

Fuente fotografía: Gentileza María Emilia García