Ambiente y ordenamiento territorial

Transformaciones en el cooperativismo de vivienda de Mendoza periodo 2003 a 2011, en relación a la década de los noventa.

En los últimos decenios, la organización cooperativa ha alcanzado resultados significativos en varios sectores de la economía. Distintos organismos internacionales (Organización Internacional del Trabajo, CEPAL, Alianza Cooperativa Internacional, Organización de Cooperativas de América, Organización de las Naciones Unidas, Comité Económico y Social Europeo) sostienen la importancia del fomento del cooperativismo.

 

Ello refiere a su relevancia en la consecución de múltiples objetivos de interés general, en el crecimiento social y económico, en la capacidad de movilización de un amplio sector de la población económicamente activa y de personas que se encuentran en una situación marginal. Reconocido es su aporte en la democracia y en el desarrollo local, en el empleo y en una distribución más equitativa de los ingresos y la riqueza, siendo motivo de atención de los gobiernos de distintos niveles en políticas de diversa naturaleza dirigidas a fomentar este sector social.

 

En el estudio de las políticas públicas en materia de cooperativas en los países del Mercosur, dichas entidades aparecen como actores incuestionables de dinamización de la economía local y realizan un aporte considerable al desarrollo sustentable de las localidades, los países y la región (Martínez, 2002; Pessina, 2008).

 

A las entidades cooperativas de carácter privado de interés social, se las ha estudiado desde la perspectiva de incrementar su eficacia de la acción pública, desde los instrumentos de las políticas cooperativas o desde la evaluación de dichas políticas (Monzón (1997), Tomas-Carpi (1997), Kendall y Anheier (1999), Ciriec-International, (2000), Vaillancourt (2009), Vienney (1985), Martí  (2010), Archambault  (1986), Simon (1990), Knapp, Robertson & Donaldson (1990), Kuhnle y Selle (1992), Chaves (2002, 2008), Kendall (2005), Danini (2004), Evers y Laville (2004), Demoustier (2006) (Chaves, 2007; 2012).

 

Particularmente, si hacemos referencia al sector del cooperativismo de vivienda, dichas organizaciones privadas, colectivas y no lucrativas de la economía social, han dado respuestas a numerosos problemas habitacionales frente a las insuficiencias del sector privado capitalista y del sector público (ACI, 1972; Daneau, 1984; Book, 1989; Aranzadi, 1993; EESC, 2008; Chaves & Savall, 2011).

 

La revisión de los antecedentes mencionados nos incita a plantear los interrogantes que se traducen en los objetivos que orientan la presente investigación. El objetivo general apunta a explicar la manera en que tiene lugar la transformación de la política habitacional de la provincia de Mendoza respecto al accionar del cooperativismo de vivienda en el período 2003 a 2011, en relación al modelo de gestión de política habitacional de la década de los noventa.  Y específicamente se intenta:

• Analizar el alcance y relevancia del nivel de intervención del cooperativismo de vivienda en las políticas, programas y proyectos habitacionales implementados en la provincia de Mendoza durante el período 2003 a 2011, en el marco de los principales lineamientos de la política de vivienda en Argentina en ese período.
• Examinar la gestión que le compete al IPV y los programas habitacionales respecto al sector cooperativo de vivienda en el período 2003 a 2011, en relación al modelo descentralizado de la década de los noventa.
• Indagar acerca del accionar concreto del cooperativismo de vivienda identificando sus principales fortalezas y  debilidades como actor interviniente en la provisión  de la vivienda y actor extra-gubernamental en el proceso de elaboración e implementación de las políticas y programas habitacionales.

 

Particularmente en la década de los noventa, el predominio de una política nacional de vivienda con un enfoque facilitador de las condiciones necesarias que posibiliten a la población el acceso a una vivienda digna, se traduce en el terreno provincial en procesos de descentralización, adquiriendo los Municipios un nivel estatal protagónico; en la participación de las organizaciones de la sociedad civil (cooperativas de vivienda, agrupaciones solidarias, uniones vecinales y mutuales) y el sector privado empresarial; y en la transformación de la obra pública en obra privada.

 

Dichos lineamientos marcan para el IPV el inicio de un  modelo participativo de gestión, en el cual se incorpora el protagonismo del usuario en la solución de la necesidad habitacional. En dicho organismo se concentra la formulación de las políticas y el diseño de los programas habitacionales, se asienta la responsabilidad última en la administración de los recursos y la evaluación de la marcha de los programas en forma integral.

 

Durante la primera década del siglo XXI, el Estado se inscribe en una nueva visión de política habitacional respecto a la implementada durante la década de los noventa. La situación socioeconómica reinante a la salida de la crisis  de los noventa y a inicios del año 2002, conduce al gobierno nacional, entre los años 2003 a 2011 a decidir, en el marco de la política de obra pública, la necesidad de priorizar la construcción de viviendas por su efecto multiplicador en la reactivación  de la economía y como paliativo frente a la  recesión y el desempleo.

 

En ese contexto, la política y los programas habitacionales se definen y diseñan en el ámbito del gobierno nacional. El gobierno provincial recepciona los recursos y los ejecuta con subordinación al marco regulatorio central. Y en relación a los proyectos, en la Provincia los Municipios se manejan en general con un equilibrio en la distribución de  los cupos  y de los recursos en relación al nivel de déficit habitacional. Atienden la demanda de vivienda y registran las necesidades habitacionales priorizando los proyectos. Se mantiene la participación a través de las organizaciones de la sociedad civil, pero con restricciones en el financiamiento crediticio a dichas entidades.   

 

Se suma a esta situación, que en el sector cooperativo de vivienda, una débil articulación horizontal en entidades de segundo grado resta representación e intervención del cooperativismo en el diseño de programas de una política de vivienda provincial. Se dificulta de este modo, mostrar el aporte de la cultura autogestionaria como una opción efectiva en la resolución del problema habitacional en tanto problema de política social, sobre todo cuando la oferta tanto privada como estatal, no alcanza a dar respuesta a la creciente demanda habitacional del período estudiado.

 

La selección del tema a abordar se fundamenta en la  preferencia hacia los valores y principios fundacionales del movimiento cooperativo, encauzados hacia la lucha por la transformación socioeconómica, las prácticas de la democracia participativa y la autogestión bajo formas asociativas. Y al mismo tiempo, en la convicción de que la revalorización de la cultura emprendedora pueda ocupar  un  espacio protagónico en la decisiones políticas y en  un proyecto nacional de desarrollo plural con  inclusión, equidad y justicia social.

 

Teniendo en cuenta dicha perspectiva, coincidimos con un enfoque de política habitacional que supone un equilibrio entre la participación de los sectores públicos, privado y de la sociedad civil, en la forma de una gestión asociada, una concertación público-privada para promover la inclusividad, el empoderamiento y el activo compromiso de los ciudadanos urbanos en la resolución del problema habitacional (Lentini, 2008 a; 2012).

 

En relación a los supuestos iniciales de que nos servimos como guía de la investigación, los mismos plantean que:

• En la política habitacional provincial del período 2003 a 2011, las cooperativas concentran sus posibilidades de participación principalmente en las instancias de decisiones vinculadas con todos los aspectos del proyecto habitacional de cada entidad, con menor intervención en las instancias de formulación de las políticas y diseño de los programas, las cuales continúan siendo funciones del Estado. Respecto a ello, los asociados pertenecientes a sectores medios con capacidad de ahorro, elaboran proyectos en forma independiente, gestionados íntegramente y financiados por los asociados. Los menos pudientes con escasa capacidad de ahorro, trabajan en articulación con el órgano provincial de vivienda armando proyectos que se financian con recursos del Estado.
• Con referencia a las instancias públicas responsables de la gestión, los supuestos refieren a que los programas provinciales implementados por el IPV representan un soporte a los diversos programas habitacionales diseñados a nivel nacional, a diferencia de la descentralización de la década de los noventa que concentra en el IPV las funciones vinculadas con la administración de recursos y la decisión en el diseño y formulación de los programas habitacionales.
• Respecto a las soluciones colectivas de vivienda a través de los servicios que ofrece el cooperativismo, se plantea que constituyen alternativas viables por la disminución del precio de la vivienda respecto al precio de mercado, por su flexibilidad en la exigencia de garantías colaterales  y plazos de amortización y porque permiten un mayor control sobre la calidad de la vivienda.
• Sin embargo, el nucleamiento de entidades de primer grado en organizaciones de segundo grado a través de una articulación horizontal, aún es insuficiente, lo que debilita la intervención en el diseño  de programas y en la formulación de políticas habitacionales en materia cooperativa.

 

La investigación comprende una revisión de la identidad cooperativa como alternativa de organización y empresa desde la economía social y sus distintas modalidades y estrategias  de participación en el diseño e implementación de las políticas públicas. Se busca especificar el funcionamiento de las cooperativas de vivienda como empresas de servicio orientadas a la satisfacción de las necesidades habitacionales de sus asociados, las características propias que asume la figura asociativa y las experiencias del cooperativismo de vivienda en  el contexto internacional, nacional y provincial.

 

Para posibilitar un mejor abordaje de la temática en estudio, se consideran las peculiaridades de la política habitacional de Mendoza en la década de los noventa tratando de analizar los niveles de intervención de las instancias públicas responsables y de las organizaciones sociales de vivienda con sus fortalezas y riesgos al abordar la compleja temática habitacional. Se revisa además, la política habitacional de Mendoza en el marco de la política habitacional nacional del período 2003 a 2011 y su visión sobre la economía social cooperativa. 

 

Enfoque metodológico

Estudio descriptivo/interpretativo - preferentemente estrategia de investigación cualitativa (apoyo de estrategia cuantitativa). 

 

Respecto al primer objetivo específico, las unidades de observación y las técnicas de recolección de la información están referidas a 18 entrevistas (cualitativas,  abiertas no estructuradas, individuales; guión de entrevista) a dirigentes de cooperativas y federaciones de vivienda de la provincia. Investigación documental en archivos (oficiales o privados): normativas, artículos de revistas especializadas, investigaciones académicas, memorias, publicaciones de instituciones relacionados con el cooperativismo de vivienda.

 

Respecto al segundo objetivo específico, se realizan 8 entrevistas (modalidad objetivo anterior) a referentes especiales: políticos, académicos y funcionarios jerárquicos con conocimiento y experiencia en la temática; lectura y análisis de documentación descrita en el objetivo anterior, leyes nacionales y provinciales, decretos, resoluciones, convenios marco, cartas compromiso y acuerdos de adhesión Nación-Provincia; y revisión de fuentes de observación secundaria: datos no publicados por organismos públicos y privados, memorias, datos estadísticos, censos económicos e informes publicados por organismos públicos.

 

Respecto al tercer objetivo específico, se utiliza información obtenida en entrevistas a dirigentes cooperativistas y referentes gubernamentales y revisión de estudios y estadísticas generales junto a la investigación documental.

 

Reflexiones finales

 

Período 2003 a 2011: las cooperativas concentran sus posibilidades de participación en la  formulación y elaboración de los proyectos habitacionales, dos modalidades de intervención:

• Construcción por administración: asociados generalmente pertenecientes a sectores medios con capacidad de ahorro, elaboran proyectos en forma independiente, intervienen en la modalidad de ejecución de las obras, en la supervisión del proyecto y en la adjudicación de las viviendas;
• Construcción con ayuda financiera del Estado: asociados generalmente de ingresos bajos o medios con escasa capacidad de ahorro que no tienen posibilidades con recursos propios ni acceso al sector privado para acceder a una vivienda. Intervienen directa/con ayuda gubernamental en todos los aspectos de la elaboración del proyecto,  pero no intervienen en la ejecución de las obras, en la supervisión del proyecto ni en la adjudicación de las viviendas (construcción por licitación o compulsa pública-licita el IPV)

 

Período 2003 a 2011: proyectos ejecutados por licitación pública, cofinanciación no preponderante. Reconocimiento desde la esfera política de la capacidad operativa de las cooperativas como actores socioeconómicos organizadores de la demanda y del ahorro previo. El condicionamiento de la empresa constructora implica debilitamiento de ese reconocimiento  es decir, una resignación de roles de las entidades, pérdida de protagonismo en el terreno habitacional y menor involucramiento de los interesados con la solución de su problema de vivienda. Al contrario de la década de los noventa donde había participación plena en todos los aspectos del proyecto habitacional, mayor poder de autonomía en la elección de la empresa constructora con ejecución mayoritaria de los proyectos por administración. Cofinanciación de las obras.

 

Período 2003 a 2011: las instancias de formulación de las políticas y  diseño y elaboración de los programas habitacionales continúan siendo una función de la esfera política pública igual a la década de los noventa. Algún grado de participación de las cooperativas federadas. Débil intervención de las cooperativas, de carácter restringido en las decisiones relacionados con los programas habitacionales diseñados en el IPV o en las normativas para la adecuación a los programas nacionales. Los poderes públicos no muestran una apertura decisiva a dar intervención a las organizaciones como actores políticos en las instancias relacionadas con la elaboración o el diseño de los programas habitacionales, participación periférica.

 

Período 2003 a 2011: proyectos habitacionales cooperativos priorizados por los Municipios reciben financiamiento de los Planes Federales mediante una política habitacional provincial que procede a una adecuación a  los programas diseñados a nivel nacional, que involucra aspectos técnicos y financieros (pliegos de licitación, inspecciones, certificaciones, administración de los recursos, modalidad de desembolso y recupero) y lo complementa financieramente. Los programas provinciales constituyen un soporte al  diseño de los lineamientos básicos de programas nacionales y las normativas provinciales reglamentan procedimientos respecto a aspectos específicos que no contemplan los programas nacionales

 

Período 2003 a 2011:  IPV interviene en el diseño de los programas articulando los programas provinciales con los nacionales, gestiona y administra los recursos provinciales y nacionales para  aplicarlos a los programas específicos vigentes, con financiamiento preferentemente procedente de recursos nacionales   distintos a la década de los noventa:  IPV concentra la decisión en el diseño y la formulación de los programas habitacionales y con la administración de recursos para el financiamiento de carácter preferentemente provincial y proveniente del recupero de los créditos otorgados.

Respecto a las organizaciones de segundo grado: fortaleza para el sector, reconocido por el gobierno provincial como órgano de participación e interlocución social, escasa integración y concentración de entidades por lo que se debilita la incidencia del sector en el diseño de las políticas.

La organización cooperativa: emprendedorismo social  como alternativa de resolución del problema habitacional desde la economía social / herramienta viable en la solución de la demanda habitacional, en la provisión de terrenos, obras de urbanización e infraestructura y en la construcción de la vivienda propia: construcción a un menor costo por la eliminación de los intermediarios y de la utilidad empresaria, flexibilidad en financiación y garantías patrimoniales, control directo sobre la calidad de la vivienda y sobre el diseño y la evolución de las obras.

 

En el período de estudio, la esfera política pública:

• Apoya la complementación cooperativas de vivienda - empresas constructoras para potenciar la capacidad que tienen ambos actores en el proceso de construcción de viviendas.
• Implementa programas en donde participan las cooperativas como organizadoras de la demanda y del ahorro previo y las empresas aportan su trabajo a través de la licitación pública para la ejecución de las obras.

 

• Reconocimiento restringido  respecto a las potencialidades que posee el cooperativismo de vivienda y en relación al mismo acto cooperativo. 
• Desaprovechamiento de la oportunidad de que la vivienda se pueda autogestionar desde la cooperativa al no permitir que las entidades, sobre todo aquellas de reconocida trayectoria, experiencia e infraestructura necesarias, sean las encargadas de la construcción y adjudicación de las viviendas. 
• Débil reconocimiento respecto a que las cooperativas de vivienda deben ser consultadas como actor político en los procesos de construcción de las políticas y programas de vivienda.

 

Nuevas líneas de trabajo. Recomendaciones

 

• Analizar las fortalezas y debilidades de la participación asociativa.
• Investigar y analizar la cantidad de asociados en las cooperativas de vivienda; modalidad de construcción de viviendas por cooperativas (sistema de administración propia,  por operatoria gubernamental y por el sistema de ayuda mutua); y modo de financiamiento para la construcción (por programa público, por el ahorro de los asociados y mediante crédito privado).
• Continuar trabajando sobre las diferentes iniciativas para desarrollar un marco jurídico específico que defina una política de vivienda como política de Estado. La misma debería surgir del consenso de todos los actores en materia habitacional, en donde tienen cabida las entidades cooperativas.
• Impulsar la participación de los dirigentes cooperativos de vivienda en los ámbitos legislativos para su real intervención en el diseño de las leyes y programas en beneficio del sector.
• Reforzar los mecanismos de auditoría y control que ejercen las instancias públicas responsables para una distribución equitativa de los beneficios, libre de favoritismos y discriminaciones.

 

 

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